平衡計分卡在博物館財政預算績效考核的運用

云南省博物館

引言

平衡計分卡改變了企業(yè)在績效評價中過分注重財務指標，忽視客戶和員工長遠利益的行為，自90年代以來在企業(yè)中實施取得了不錯效果，但將其運用到公益性單位財政預算績效評價中能否取得相應效果需在實踐中探索。

一、國有博物館預算資金績效評價的必要性

國有博物館以保護、傳承優(yōu)秀中華歷史文化為己任，集文化遺產(chǎn)征集、收藏、展示、研究、教育和文化休閑于一身，作為區(qū)域內(nèi)重要的文化和旅游重地，吸引了成千上萬的游客前來參觀休閑，是人們了解歷史，領(lǐng)略世界文化和重要窗口。

2018年9月《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》正式發(fā)布，我國步入了全面實施預算績效管理的時代。目前，國有博物館獲取財政資金補助，采用逐級上報預算的方式，財政審核同意后，逐年撥付。財政預算下達后，后續(xù)跟蹤效果評價、審計監(jiān)督方面，尚未形成有效的監(jiān)督評估機制，雖然按照全面實施預算績效意見要求，在編制預算時填報了績效管理目標，但論證不充分，很難與博物館的發(fā)展目標相結(jié)合而成為形式主義，沒有真正開成花錢必問效的資金管理機制。

國有博物館預算資金保障途徑的改變，特別是免費開放后，政府的投入力度加大，博物館觀眾人數(shù)越來越多，對博物館的管理水平要求越來越高，觀眾滿意度也成為財政預算績效評價首要目標，并圍繞這一目標形成了博物館績效考核體系，但隨著時代發(fā)展，博物館功能在原有基礎(chǔ)上發(fā)生了延伸和拓展，其內(nèi)部機制的調(diào)整和外部機構(gòu)的聯(lián)系也越來越緊密，外延的拓展逐漸成為博物館績效評價的重要內(nèi)容，單一的財務目標的評價體系，已不適應社會發(fā)展的需求，只有建立動靜相結(jié)合的綜合評價體系，才能實現(xiàn)客觀的評價。

二、目前博物館財政預算績效評價存在的主要問題

從中央到地方各級財政管理部門均針對財政資金實施了績效評價，圍繞既定的財政目標，一般采用目標比較法對預算資金的設(shè)立、分配、監(jiān)管、使用、效果各方面進行評價，從而提高了財政預算資金的運用和使用效果。博物館各類預算資金，具有分類多，政策性強、資金量大等特點，在績效評價過程中存在更多的難度、更多的信息收集，因此也存在著諸多的問題。

（1）項目設(shè)立方面，項目主目標不明確，大多數(shù)博物館預算項目庫不健全，往往為獲取財政資金而采用突出性的辦法，臨時確定的績效目標，很難與真正的項目目標結(jié)合越來，缺乏合理性、科學性論證，帶有較強的主觀隨意性，從而在預算安排上與績效目標脫節(jié)。

（2）資金分配方面，績效目標與編制目標不同步，后期調(diào)整幅度大，項目預算保障方案、人員進度安排，資金使用計劃等在預算實施中不能做到，無法嚴格落實預算項目責任制，從而造成項目預算資金支付不及時，自查追責落不到實處。

（3）資金監(jiān)管方面，預算資金績效評價意識淡薄，對資金的使用進度和績效目標的實現(xiàn)程度認識不到位，績效監(jiān)管在一定程度上存在以查賬為主的情況，注重于資金的安全性、合規(guī)性，與審計職能相重疊。

（4）效果方面，普遍缺乏績效評價經(jīng)驗，相關(guān)專業(yè)人員不足，偏重于完成預算執(zhí)行進度，難于從宏觀上把握，評價結(jié)果不具有代表性，延續(xù)性，難以作為下一年度預算編制的基礎(chǔ)。

（5）評價體系方面，評價主體以預算實施部門即博物館為主，忽視主管部門、監(jiān)管部門的作用，內(nèi)部主體則以財務部門為主，部門間未形成組織合力。評價方法以目標比較、成本分析為主，未形成指標體系，不能從全方位反映博物館運行情況，評價標準局限定性分析，定量分析更多使用絕對指標，指標間權(quán)重設(shè)定隨意性強。

當前所使用的預算績效評價體系是基于博物館功能定位績效評價體系，實踐中暴露出問題在于強調(diào)內(nèi)部的主體責任，而忽視了社會組織和部門間的協(xié)調(diào)跨界，博物館財政預算績效評價是其有效運營的核心問題，博物館社會效益的擴大，特別是全面預算績效評價的推行，需要一套全面平衡的績效評價體系。

三、平衡計分卡在預算績效評價中的運用

目前被企業(yè)廣泛采用平衡計分卡績效評介體系突破了單一的以財務指標進行績效評價的方式，它通過客戶、內(nèi)部管理、員工成長的平衡發(fā)展來共同推動財務績效目標的實現(xiàn)，將其應用于國有博物館有利于克服目前財政預算績效評價中存在的問題并發(fā)揮績效評價結(jié)果導向作用。

（一）四個層面核心指標分析

（1）財務層面，財務指標可以反映博物館財政預算對改善公共文化服務作出的貢獻。財務目標通常與經(jīng)費保障的管理使用相關(guān)，其衡量指標有經(jīng)費到位率，有效執(zhí)行率，專項資金管理使用是否符合國家相關(guān)規(guī)定等。

（2）客戶層面，財政資金的投入目的是保證大多數(shù)社會公眾的利益，將博物館的職責和使命化為社會公眾的相關(guān)目標和要點，博物館應當專注為大多數(shù)人提供優(yōu)質(zhì)的標準化、均等化公共服務，而不是以部分人員利益為目標。客戶層面指標通常是指公共文化服務的滿意度。客戶層面使博物館的管理者能夠清晰地定位觀眾和創(chuàng)作滿足觀眾需求的陳列展覽，改善運營水平，從而達到預算資金使用目標。其衡量指標，展教方面包括，輸出原創(chuàng)展覽個數(shù)、年送展進社區(qū)數(shù)、宣教活動次數(shù)等。開放服務方面，包括免費開放天數(shù)、觀眾人次、觀眾投訴情況等。信息數(shù)字化方面包括，網(wǎng)絡(luò)平臺信息公布量、網(wǎng)絡(luò)平臺點贊量等。服務設(shè)施方面包括，設(shè)施完好率、展廳環(huán)境維護情況等。

（3）內(nèi)部管理層面，一般來說是在先制定財務和客戶方面的目標與指標后，才制定內(nèi)部流程面的目標與指標，這樣才能抓住重點，把握和衡量專項資金投入目的，并以對觀眾滿意度和實現(xiàn)財務目標影響最大的業(yè)務流程為核心。內(nèi)部運營面指標涉及博物館的陳列展覽、藏品管理等博物館的職責和功能。其衡量指標，基本陳列方面包括，主題陳列展覽數(shù)量、展品更新率、原創(chuàng)展覽數(shù)量、引進優(yōu)秀展覽數(shù)量等。藏品保護方面包括，年藏品增加量、藏品信息庫登記備案情況等。文物保護方面包括，年保護維護文物藏品數(shù)量，新增文物保護修護設(shè)施等。

（4）學習與成長面，學習與成長的目標是其他三個方面目標的基礎(chǔ)，是驅(qū)使三個方面的動力。面對滿足人民群眾不斷增長的文化生活的需要，必須將提高博物館人員的文物保護能力和科研水平及創(chuàng)新能力放在首位。削減對學習和成長能力的投資，雖然能在短期內(nèi)將有限資金用于擴大展覽規(guī)模形成社會影響，但由此造成的不利影響將在未來對博物館帶來嚴重影響。其衡量指標包括開展培訓人次、發(fā)表論文數(shù)量、舉辦學習講座次數(shù)等。

（二）指標間的因果關(guān)系

平衡計分卡核心思想在于就是通過財務、客戶、內(nèi)部管理、學習與成長四個方面的指標之間相互驅(qū)動的因果關(guān)系展現(xiàn)單位和項目的實施軌跡，實現(xiàn)項目績效目標。例如，作為公益性事業(yè)單位的博物館其價值目標為社會效益最大化和資金的安全，資金有效執(zhí)行并保值增是財務指標，這一指標的驅(qū)動因素可能是客戶層面觀眾數(shù)量的增加，和觀眾對服務的滿意度，通過對觀眾偏好的分析顯示，博物館之所以吸引人流在于其藏品及其背后的故事，在參觀時享受到服務的質(zhì)量，因此，公共文化服務指標業(yè)績的提高能改善財務業(yè)績。優(yōu)質(zhì)的講解服務、教育活動等又通過豐富藏品，增加陳列展覽、改善服務設(shè)施和安全管理等內(nèi)部過程質(zhì)量來實現(xiàn)，要提高內(nèi)部管理質(zhì)量又需要培訓員工并提高其專業(yè)技術(shù)能力來達到，這樣就形成了完整的因果關(guān)系鏈貫通了四個層面。

（三）層面間權(quán)重設(shè)定

評價體系有了各層面間的權(quán)重又將如何確定，從財務層面指標來看，國有博物館追求的是社會效益最大化和資金安全，與企業(yè)追求價值最大化目標不同，其作用和地位要相對弱些，因此權(quán)重值一般為10%。從客戶層面來看，滿足社會公眾文化需求是博物館發(fā)展的前提，博物館也以此實現(xiàn)社會效益最大化的目標，是博物館核心層面，其權(quán)重應當高一些不低于35%。從內(nèi)部管理層面來看，內(nèi)部管理過程就是控制和改善博物館主要職能部門，內(nèi)部管理的好壞決定公共服務的質(zhì)量，其作用與客戶層面不分伯仲，權(quán)重值同樣不低于35%。從學習成長層面來看，人是單位最重要的因素，對于服務性的單位來說是實現(xiàn)其目標的力量源泉，因此權(quán)重不低于20%。

通過以上分析，作為非營利性國有博物館財政預算績效考核目標，重點在于公共服務和內(nèi)部管理質(zhì)量的改善和提高，而非財務價值的最大化。因此在實務中應更多地針對展覽業(yè)務、政府采購、設(shè)施維護、環(huán)境美化等方面來優(yōu)化內(nèi)部控制，將人才引進重點放在高層次或有發(fā)展?jié)摿Φ娜瞬派希瑢崿F(xiàn)內(nèi)部管理的提升非財務部一己之力，只有各部門共同努力才能達到。在財政預算安排上應偏向于建立長期激勵機制，避免只重財務效率的短期行為發(fā)生。財政預算績效考核期限應適當延長，不應只以完成預算執(zhí)行進度為單一目標，防止為完成進度發(fā)生違規(guī)違紀行為風險。

結(jié)語

平衡計分卡能否在公益非營利性博物館績效評價中取得效果發(fā)揮績效導向作用，取決于博物館管理層及員工對此的認識和支持。部門間能否實現(xiàn)信息共享，員工素質(zhì)、各項指標的設(shè)計和關(guān)鍵程度均會阻礙平衡計分卡的運用并取得實效，但作為一種戰(zhàn)略管理工具，隨著博物館同行對其認識不斷深入，相信平衡計分卡一定能發(fā)揮出相應作用。