基于審計(jì)視角的事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理的路徑探索

中共深圳市委黨校

引言

近年來(lái)，我國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入力度加大，科研經(jīng)費(fèi)投入保持較快增長(zhǎng)，科研經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度持續(xù)提高，其中政府下屬研究機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出2691.7億元，增長(zhǎng)10.5%；高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出1457.9億元，增長(zhǎng)15.2%，政府下屬研究機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校科研經(jīng)費(fèi)支出占全國(guó)科研經(jīng)費(fèi)總投入超過(guò)20%，科研經(jīng)費(fèi)的持續(xù)增長(zhǎng)對(duì)事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理提出了新的挑戰(zhàn)。雖然大部分事業(yè)單位都重視科研經(jīng)費(fèi)的管理，但由于種種原因?qū)е驴蒲薪?jīng)費(fèi)管理問(wèn)題突出，因此需要對(duì)事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理展開(kāi)全面分析。

一、規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理的必要性

自2014年以來(lái)，我國(guó)有關(guān)主管部門就科研經(jīng)費(fèi)管理出臺(tái)了一系列的政策，比如2014年國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》，2018年下發(fā)《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》等，無(wú)不體現(xiàn)國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的重視。黨的十八大提出要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持走中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路，加快建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系，而國(guó)家科研機(jī)構(gòu)、各高校等事業(yè)單位是國(guó)家的戰(zhàn)略科技力量，在國(guó)家創(chuàng)新體系中發(fā)揮著骨干引領(lǐng)作用。因此，事業(yè)單位作為國(guó)家科研力量的主力，對(duì)科研工作也越來(lái)越重視，科研人員、科研活動(dòng)日益增多，科研經(jīng)費(fèi)也大幅增長(zhǎng)，科研經(jīng)費(fèi)支出已經(jīng)成為各事業(yè)單位的支出重點(diǎn)，但是，各事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理的水平差次不齊，直接影響了各單位科研質(zhì)量。因此，有必要從審計(jì)角度分析事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題，探索事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理的路徑，推動(dòng)建設(shè)完整的科研經(jīng)費(fèi)管理體系，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的使用效率提高、質(zhì)量提升。

二、審計(jì)視角下事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題

（一）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不規(guī)范

目前普遍存在事業(yè)單位重視科研項(xiàng)目申報(bào)工作，但是忽視科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的問(wèn)題。通常情況下，科研人員多數(shù)將重點(diǎn)放在項(xiàng)目?jī)?nèi)容、合理性等，忽視與項(xiàng)目同步進(jìn)行的預(yù)算編制工作。此外，事業(yè)單位科研人員多數(shù)缺乏財(cái)務(wù)知識(shí)，不了解如何進(jìn)行預(yù)算編制，往往導(dǎo)致科研項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)與實(shí)際開(kāi)支數(shù)不匹配，影響科研項(xiàng)目的正常開(kāi)展和績(jī)效，比如S市黨校的兩項(xiàng)國(guó)家社科基金項(xiàng)目課題，經(jīng)費(fèi)預(yù)算為19.8萬(wàn)，續(xù)期后剩余經(jīng)費(fèi)分別為2.5萬(wàn)和1.7萬(wàn)，結(jié)余比例均超過(guò)10%，大量研究經(jīng)費(fèi)沒(méi)有得到有效使用。

（二）科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行滯后

目前普遍存在事業(yè)單位重視科研項(xiàng)目申報(bào)工作，但是忽視科研項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理工作的問(wèn)題，導(dǎo)致科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開(kāi)支進(jìn)度滯后。主要體現(xiàn)在：一是內(nèi)部工作分工不明確。部分事業(yè)單位未成立專門的采購(gòu)部門和配備專業(yè)采購(gòu)人員，導(dǎo)致科研設(shè)備采購(gòu)進(jìn)度嚴(yán)重滯后，如S市某高校的某實(shí)驗(yàn)設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目于2016年4月經(jīng)S市發(fā)展改革委批復(fù)立項(xiàng)，但截至2018年底已支付的采購(gòu)金額僅占總投資的29.64%，2018年開(kāi)展的91個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目，其中完成驗(yàn)收的只有33個(gè)。二是對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開(kāi)支進(jìn)度缺乏有效監(jiān)控。如S市某事業(yè)單位承擔(dān)的S市科技創(chuàng)新委16個(gè)科研科技計(jì)劃項(xiàng)目，預(yù)算總額749.51萬(wàn)元，截至2019年8月，除了按規(guī)定提取16個(gè)項(xiàng)目的管理費(fèi)52.52萬(wàn)元和績(jī)效支出77.15萬(wàn)元外，沒(méi)有發(fā)生任何其他支出，科研資金支出合計(jì)129.67萬(wàn)元，項(xiàng)目執(zhí)行率為僅17.30%。

（三）科研經(jīng)費(fèi)支出比例不合理

由于財(cái)務(wù)部門只對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的合規(guī)合法性進(jìn)行審核，其合理性往往由科研管理部門和科研部門自行把握，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)支出隨意性大，支出結(jié)構(gòu)不合理，差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等科研輔助活動(dòng)的支出占比較高，比如對(duì)S市某高校的某項(xiàng)國(guó)家社科基金項(xiàng)目研究后，發(fā)現(xiàn)會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)占比超過(guò)40%，資料費(fèi)和專家咨詢費(fèi)等真正在科研業(yè)務(wù)的支出占比僅為10%。

（四）科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部控制薄弱

在事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制的過(guò)程中，制定規(guī)章制度已經(jīng)成為工作中的必不可少的部分，但并不是每一項(xiàng)制定的規(guī)章制度都能夠充分落實(shí)到實(shí)際管理工作中，主要體現(xiàn)在：一是財(cái)務(wù)審核控制缺失，如某大學(xué)科研人員通過(guò)編制虛假預(yù)算、虛假發(fā)票沖賬，編制虛假賬目等手段套取科研經(jīng)費(fèi)；二是科研部門審核形同虛設(shè)，比如某事業(yè)單位科研人員在同一時(shí)間多渠道申請(qǐng)獲得資助，重復(fù)申報(bào)課題等。

（五）科研經(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)核算有待規(guī)范

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開(kāi)支普遍存在管理不嚴(yán)格，入賬、報(bào)銷不及時(shí)的現(xiàn)象。財(cái)務(wù)人員對(duì)個(gè)別國(guó)內(nèi)差旅費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)的開(kāi)支審核不嚴(yán)格，導(dǎo)致有關(guān)費(fèi)用開(kāi)支違反規(guī)定，個(gè)別經(jīng)費(fèi)支出在會(huì)計(jì)核算時(shí)科目有誤。另外，部分科研項(xiàng)目結(jié)余資金也未及時(shí)統(tǒng)籌使用，部分支出沒(méi)有在相應(yīng)經(jīng)濟(jì)類科目反映。

（六）缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督

大部分事業(yè)單位未設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督部門來(lái)監(jiān)督科研經(jīng)費(fèi)的使用，甚至還出現(xiàn)有關(guān)問(wèn)題被外部審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)之后，沒(méi)有進(jìn)行及時(shí)修正的情況出現(xiàn)。盡管《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的“財(cái)務(wù)監(jiān)督”章節(jié)要求“事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)實(shí)行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合”，但是在實(shí)際事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理監(jiān)督中，依舊存在監(jiān)督缺失以及形式化等問(wèn)題，導(dǎo)致事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理存在突出問(wèn)題。

三、審計(jì)視角下事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理途徑

（一）科學(xué)設(shè)計(jì)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部管理制度

在對(duì)事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理頂層制度進(jìn)行優(yōu)化完善的過(guò)程中，可以從以下幾點(diǎn)入手，第一，可借鑒上級(jí)事業(yè)單位或同類型事業(yè)單位的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，并根據(jù)自己的實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)完善，將事業(yè)單位科研工作的開(kāi)展特點(diǎn)以及實(shí)際需求應(yīng)用到其中，對(duì)整個(gè)事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理制度進(jìn)行調(diào)整。二是落實(shí)“放管服”的有關(guān)要求，優(yōu)化審批程序，簡(jiǎn)化報(bào)銷手續(xù)，減輕科研人員負(fù)擔(dān)。三是制定經(jīng)費(fèi)開(kāi)支細(xì)則，對(duì)科研人員資料費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)等，結(jié)合當(dāng)?shù)氐挠嘘P(guān)法規(guī)制定合理的制定開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)和開(kāi)支范圍。

（二）對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行全面預(yù)算管理

在完善的內(nèi)部控制下，需要對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行全面預(yù)算管理，提高項(xiàng)目立項(xiàng)的合理性，可以通過(guò)以下三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行。第一，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要對(duì)科研項(xiàng)目支出進(jìn)行通盤考慮，如資料費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)等。第二，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督控制，定期向有關(guān)人員通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，分析預(yù)算執(zhí)行的問(wèn)題。第三，在預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)。這一過(guò)程需要充分應(yīng)用“原則上不得調(diào)整”的思想，針對(duì)確實(shí)需要調(diào)整的部分，則需要充分履行預(yù)算調(diào)整程序，禁止出現(xiàn)隨意調(diào)整的現(xiàn)象。另外，對(duì)于有結(jié)余的課題，財(cái)務(wù)部門和科研管理部門要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，分析經(jīng)費(fèi)結(jié)余原因，提出預(yù)算編制的合理性。

（三）加大績(jī)效支出比例，提高科研人員積極性

落實(shí)“要充分尊重和信任科研人員，賦予創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和領(lǐng)軍人才更大的人財(cái)物支配權(quán)和技術(shù)路線決策權(quán)。進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比，開(kāi)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點(diǎn)”的要求，提高科研項(xiàng)目的績(jī)效比例，提高科研人員的積極性，比如《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》中就明確要提高間接費(fèi)用比重，加大績(jī)效激勵(lì)力度，取消績(jī)效支出比例限制。

（四）充分做好科研人員的服務(wù)保障

一是建立科研助手制度，為每位科研人員配備科研助手，并在日常工作中加強(qiáng)對(duì)科研助手的培訓(xùn)，為科研人員在項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)務(wù)決算和驗(yàn)收等方面提供專業(yè)化服務(wù)。二是推進(jìn)單位的科研管理信息化，充分依托信息化手段，建立科研部門與財(cái)務(wù)部門的信息共享平臺(tái)，提高科研管理效率。

（五）開(kāi)展常態(tài)化的內(nèi)部監(jiān)督

盡管我國(guó)已形成較為完善的審計(jì)監(jiān)督體系，但是事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題仍然存在，這一現(xiàn)象也說(shuō)明僅靠外部審計(jì)是不足夠的，更重要的是建立常態(tài)化的內(nèi)控評(píng)價(jià)機(jī)制。一是定期監(jiān)督內(nèi)部控制執(zhí)行情況。一方面，事業(yè)單位要根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)的實(shí)際需求，建立相應(yīng)的內(nèi)部控制制度以及流程，對(duì)內(nèi)部控制的制度以及流程進(jìn)行細(xì)化，保證內(nèi)部控制機(jī)制能夠順利運(yùn)行，另一方面，有效的內(nèi)部控制執(zhí)行能保證事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理工作充分落實(shí)，要定期評(píng)價(jià)內(nèi)部控制執(zhí)行情況，必要時(shí)還可以請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)價(jià)。二是建立常態(tài)化的審計(jì)機(jī)制。審計(jì)是監(jiān)督的重要手段，要以內(nèi)部審計(jì)為抓手、外部審計(jì)為補(bǔ)充，形成內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)的合力，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理情況進(jìn)行公正客觀評(píng)價(jià)，并以審計(jì)結(jié)果為依據(jù)，建立和完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度，切實(shí)提高科研經(jīng)費(fèi)使用的合理性和合規(guī)性。三是要建立常態(tài)化的問(wèn)責(zé)機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的違規(guī)現(xiàn)象，必須根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將有關(guān)情況通報(bào)，形成監(jiān)督震懾，將科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題納入績(jī)效考評(píng)，將考評(píng)結(jié)果與間接費(fèi)用核定、結(jié)余資金留用等掛鉤，提高科研經(jīng)費(fèi)資金的使用合規(guī)性和質(zhì)量。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在科技創(chuàng)新能力已經(jīng)成為國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的基石、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平成為一國(guó)綜合國(guó)力的重要組成部分的今天，提出事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理的路徑具有重要意義。通過(guò)對(duì)事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理出現(xiàn)的種種問(wèn)題進(jìn)行分析，深入探討成因，并從審計(jì)的角度出發(fā)提出個(gè)事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理工作建議，能夠?yàn)榻窈笫聵I(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)管理工作提供新手段，為建立合理全面的科研經(jīng)費(fèi)管理體系提供新思路。