淺析高校工 程內(nèi)部審計的發(fā)展歷程和趨勢

■何海梅

自建立高校內(nèi)部審計制度以來，伴隨著我國對高校基建投資的不斷增大，高校工程內(nèi)部審計的目標和定位不斷演化升華，制度從無到有、從無序到規(guī)范，并初步形成規(guī)章制度體系。回溯歷史，高校工程內(nèi)部審計的建立和發(fā)展與國家對高校基建投資的政策高度契合，順應了經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，在規(guī)避高校基礎建設投資風險，提高教育資金投資效益方面發(fā)揮了巨大作用。

一、高校工程內(nèi)部審計的演進歷程

高校工程內(nèi)部審計的發(fā)展是跟隨著我國內(nèi)部審計的發(fā)展步調(diào)以及高等教育制度改革應運而生的，其建立和發(fā)展是各種內(nèi)外部因素共同作用的結果。以審計內(nèi)容為標志，近四十多年的發(fā)展大體可以劃分為以傳統(tǒng)造價審計為特征的起步發(fā)展階段、以全過程審計為特征的改革階段、以工程管理審計為特征的新時代階段。

1.起步發(fā)展階段。

隨著1985年12月《國家教育委員會關于直屬高等學校內(nèi)部審計工作的暫行規(guī)定》的頒布，高校內(nèi)部審計制度的正式確立。1990年5月國家教育委員會頒布了《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，要求對“基本建設（含自籌、捐贈基建）投資的管理和使用”進行內(nèi)部審計監(jiān)督。該規(guī)定于1996年4月進行了修訂，要求對“基建、維修工程的概算和預決算”進行審計。2004年4月該規(guī)定再次修訂，要求對“建設、維修工程項目的招標、施工合同簽訂和預決算”審計監(jiān)督。

造價審計具有對資金的挽回易被感知且易于計量的特點，同時高校管理層也樂于用挽回資金的數(shù)額來衡量審計的價值和貢獻，因此在起步發(fā)展階段，工程內(nèi)部審計的主流方向是造價審計，且更偏向結算審計，防止工程管理弄虛作假、高估冒算。經(jīng)實踐后發(fā)現(xiàn)，結算審計雖然能查出工程管理的漏洞，但因此造成的損失卻已無法挽回。于是，理論界提出關口前移的觀點，各高校又相應開展預算審計，甚至是概算審計。實踐證明，關口前移后的造價審計對工程管理的風險防范和化解起到了有效的促進作用。

2.改革階段。

受到關口前移效果的鼓舞，審計人員豐富了工程內(nèi)部審計的內(nèi)涵，開始了施工階段和設計階段的審計。2007年12月教育部頒布了《教育部關于加強和規(guī)范建設工程項目全過程審計的意見》，提出了全過程審計的概念，即對立項階段的投資估算、勘察設計階段的概算、施工準備階段的預算及施工階段的結算和竣工階段的決算進行檢查和評價。全過程審計擴大了工程審計的覆蓋面，但在內(nèi)容上依舊是以造價審計為主。

全過程審計在加強基建工程項目投資的監(jiān)管、控制和管理等方面有著重要的現(xiàn)實意義，但也暴露了諸多問題，主要表現(xiàn)為審計職能定位不清，審計工作納入工程項目管理工作中，甚至代替了基建管理部門的職能，使得內(nèi)部審計應有的獨立性、客觀性受到?jīng)_擊和影響，而審計人員因陷入繁重的業(yè)務審核工作，無暇聚焦內(nèi)部審計監(jiān)督、評價、建議主責。工程內(nèi)部審計面臨著巨大的審計風險。

3.新時代階段。

面對審計風險，內(nèi)部審計部門調(diào)整了工作思路。2018年1月審計署頒布了《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號），規(guī)定了內(nèi)部審計部門應當履行的職責。2020年3月教育部根據(jù)審計署的規(guī)定修改了《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，要求對“貫徹落實國家重大政策措施情況”、“發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施和年度業(yè)務計劃執(zhí)行情況”、“內(nèi)部控制及風險管理情況”和“資金、資產(chǎn)、資源的管理和效益情況”等進行審計。從此，高校工程內(nèi)部審計進入了新時代階段。

新時代階段的工程內(nèi)部審計所關注的重點不僅有造價審計，還有內(nèi)部控制審計、招標審計、付款審計等等，通過揭示基建投資管理中突出問題和督促被審計單位落實整改，規(guī)范建設工程管理秩序，提高基建投資績效。

二、現(xiàn)階段高校工程內(nèi)部審計存在的主要問題

新時代階段對審計工作的新要求，給工程內(nèi)部審計迎來了新變革，同時也帶來巨大的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為：

1.建設工程管理審計的認識不夠。

多數(shù)高校的工程內(nèi)部審計重造價輕管理，偏重于造價審計，忽略了對工程管理風險的評估，未對投資效益偏差的原因進行深層次地分析并提出切實可行的改進措施，促進高校完善治理的審計目標成為了空談。

新時代階段在促使高校完善內(nèi)部控制、防范管理風險和改善治理方面對內(nèi)部審計提出了更高的要求。因此，工程內(nèi)部審計應更加注重績效提高、注重機制創(chuàng)新、注重責任落實，主動適應新時代的新要求。

2.工程內(nèi)部審計的覆蓋程度不夠。

鑒于審計資源的緊缺，多數(shù)高校只對送審造價達到規(guī)定金額以上的工程進行審計，而且還是以結算審計為主。

新時代階段要求內(nèi)部審計要全覆蓋。根據(jù)2016年教育部頒布的《教育部關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》的要求，工程內(nèi)部審計要實現(xiàn)兩個覆蓋，一是工程項目類型全覆蓋，學校所有資金來源的新、改、擴及修繕工程均應納入審計范圍；二是項目過程全覆蓋，建設工程各階段的業(yè)務和管理活動均應納入審計范圍。因此，內(nèi)部審計部門應轉(zhuǎn)變審計思路，有計劃、有重點地推進審計全覆蓋，擴寬審計范圍，拓展審計深度，消除審計盲區(qū)。

3.未建立審計結果運用機制。

很多高校內(nèi)部審計部門認為審計只要發(fā)現(xiàn)問題并提出審計意見和建議，就算完成審計任務。實際上，被審計單位對審計建議不予采納，對審計意見不予落實，內(nèi)部審計工作將毫無效果。

建立健全審計結果運用機制，把內(nèi)部審計部門與組織部、人事處和紀檢監(jiān)察等部門協(xié)調(diào)起來，把審計監(jiān)督與黨管干部、紀律檢查、追責問責結合起來，成為當前審計監(jiān)督工作的新要求。內(nèi)部審計部門應督促有關部門及時整改審計發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷；應移送違紀違法問題線索于紀檢監(jiān)察核實查處；應提交典型性、普遍性問題的審計建議于有關部門研究解決；應建議相關部門對整改不力、屢審屢犯、造成損失的問題進行追責問責。

三、高校工程內(nèi)部審計的發(fā)展趨勢

新時代賦予審計工作的新職責和使命，高校工程內(nèi)部審計以后的發(fā)展將呈現(xiàn)手段智能化、分析數(shù)據(jù)化和項目一體化的趨勢，審計效率和效果將得到大幅度提高。

1.審計手段智能化。

建筑行業(yè)BIM技術的興起和普及推廣，將導致工程內(nèi)部審計的審計技術與方法的變革。在今后的工程管理中，設計方、承包人、監(jiān)理方和高校基建管理部門將共同建立BIM模型，把工程項目的所涉及的合同、變更事件、現(xiàn)場簽證和會議紀要等信息與模型關聯(lián)，實現(xiàn)工程項目管理的可視化。內(nèi)部審計人員把BIM模型系統(tǒng)運算結果與工程項目計劃對比分析，可精準地審查業(yè)務計劃的執(zhí)行情況，從而使現(xiàn)場審計轉(zhuǎn)向非現(xiàn)場審計，不僅保證了審計質(zhì)量，而且節(jié)約了時間和成本，有效地提高了審計效率。

2.審計分析數(shù)據(jù)化。

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術及信息化手段的不斷發(fā)展，內(nèi)部審計部門將建立建設工程審計數(shù)據(jù)庫，一是行業(yè)信息大數(shù)據(jù)，二是內(nèi)部控制制度大數(shù)據(jù)。內(nèi)部審計人員將建設工程中的內(nèi)部控制情況、招標投標情況、合同執(zhí)行情況、工程進度及付款情況等相關的審計數(shù)據(jù)，與數(shù)據(jù)庫的信息進行多維度和多層次的對比，經(jīng)統(tǒng)計分析后確定審計的疑點，并對存在的每一個疑點進行深度挖掘，追根溯源，從多個方面深入精準揭示問題，從而提出切實可行的審計意見和建議。

3.審計項目一體化。

我國的經(jīng)濟建設正轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，審計工作也轉(zhuǎn)向了“科技強審”，要求向大數(shù)據(jù)要資源，向信息化要效率，推進智慧審計，實現(xiàn)“一審多項”“一審多果”“一果多用”的“1+N”審計模式。工程內(nèi)部審計不再是一個純粹的專項審計項目，而將被統(tǒng)籌到大的審計項目中，實現(xiàn)審計項目一體化。例如工程竣工決算審計，將融入重大決策執(zhí)行情況跟蹤審計項目中，根據(jù)需要也可再融合到經(jīng)濟責任審計工作中，既節(jié)約了審計資源，又提高了審計監(jiān)督的成效。

四、結語

在黨的十八大以來賦予內(nèi)部審計工作新內(nèi)涵的新形勢下，審計人員應勇于引領新內(nèi)涵，積極把握好內(nèi)部審計的發(fā)展趨勢，以智能化的審計手段、大數(shù)據(jù)分析的審計技術和“1+N”形式的審計模式開展高校工程內(nèi)部審計工作，更好地推進高校建設工程管理的內(nèi)涵建設。