自貿試驗區建設背景下創新外國人管理服務模式的路徑與舉措
——來自義烏經驗的啟示與借鑒

劉曉玲

（義烏工商職業技術學院，浙江 義烏 322000）

人才是自貿試驗區建設的基礎，人員流動的便捷程度對自貿試驗區內金融、投資、商貿等活動產生直接影響。外國人管理服務水平關系人員自由流動和全球人才的吸引集聚，隨著自貿試驗區建設的穩步推進，提升外國人管理服務水平，構建新型外國人管理服務體系、推動外國人管理服務便利化、專業化、一體化、精準化，對加快自貿試驗區人才集聚十分重要。

一、自貿試驗區人員自由流動目標定位

貿易自由化、投資自由化、金融自由化、人員往來自由化是當前全球自貿區（港）的典型特征，也是我國自貿試驗區建設的主要任務。其中，人員自由流動是自貿試驗區建設的基礎，人員流動的自由程度影響著能否吸引集聚全球優秀人才，進而影響貿易投資做大做強。我國自貿試驗區（港）的人員自由流動實質是指外國自然人流動，人員自由流動政策和制度體系是自貿試驗區制度創新體系的重要內容。上海自貿試驗區臨港新片區提出，對標中國香港、新加坡、迪拜等國際公認競爭力較強的自由貿易園區，聚焦投資、貿易、資金、運輸、人員、信息等重點領域，打造能創新突破的改革開放試驗田，推進人員自由過程中，在人員出入境、外籍人才永久居留等方面實施更加開放便利的政策措施。未來海南自由貿易港將在貿易、投資、跨境資金流動、人員進出等六個方面實現自由便利，人員方面，在有效防控涉外安全風險隱患的前提下，實行更加便利寬松的商務人員臨時出入境政策。浙江自貿試驗區擴展區域提出，構建以“貿易、投資、資金、運輸、人員”為核心的自由貿易體系，積極推動人員進出自由化便利化。

二、創新外國人管理服務模式對自貿試驗區的意義

（一）優化提升外國人管理服務的需求

構建智能高效的外國人管理服務體系，打造國際化現代化的商業環境和人居環境，是提升城市吸引力、集聚全球優秀人才、高質量推進自貿區建設的重要保障。當前外國人管理服務主要存在兩方面問題，從政府管理來看，外國人相關數據散落在公安、科技、市場監管局等不同部門，涉外部門間數據共享共用、多跨協同不夠充分，外國人動態管理和精準服務不到位，無法形成外國人服務管理的合力。從外國人需求來看，外國人缺乏統一、權威的信息來源渠道和服務平臺，急需可及性強、兼具多重功能、滿足不同群體需求的服務載體。

（二）自貿試驗區高質量發展的必然要求

自貿試驗區建設離不開外籍人才的智慧和力量，隨著自貿試驗區的高質量發展，將會有越來越多外國企業和外國人才來華投資創業，與其相關的就業、居住、教育、衛生、社會保障等方面，面臨諸多細節問題，亟待創新管理服務方式。抓實、抓細外國人服務管理工作，對標國內先進地區和國際標準進一步健全外國人服務管理體系，提升服務管理水平，將有助于進一步優化營商環境，提高人才的吸引力，推動自貿試驗區發展。

（三）響應國家移民管理服務改革的必然舉措

2018 年8 月，國家移民管理局印發《關于加快推進移民和出入境領域“放管服”改革的實施意見》，提出改革完善外國人永久居留審批管理制度，為國外境外人員投資創業、經商辦事提供便利，為有應急需求的外籍人員提供便利服務等改革措施；2019 年7 月，國家移民管理局在全國范圍內推廣復制促進服務自貿區建設的12 條移民與出入境便利政策，其中包括提高外國人服務管理水平，探索在外國人較集中地區建立移民事務服務中心（站點），為常住外國人提供政策咨詢、居留旅行、法律援助、語言文化等工作學習生活便利服務等。因此，以人才集聚發展為核心，提升外國管理服務水平，是全面貫徹落實國家移民管理服務政策、高質量發展建設自貿試驗區的需要。

三、義烏創新外國人管理服務的經驗啟示

義烏是我國對外貿易的重要窗口，市場采購貿易方式試點獲批以來，對外貿易快速增長，每年到義烏經商的外國人多達56 萬人次，100 多個國家的1.5 萬名外商常駐義烏（非疫情形勢下）。立足發展實際，義烏近年來在外國人管理服務領域深耕細作，不斷創新改革思維，首創外籍商友卡、移民服務站、綜合服務平臺、推進涉外業務“一件事”等獨具特色的外國人服務管理方式，逐步構建起新型的外國人服務管理模式，為全國外國人管理服務提供了有效經驗。

（一）賦予外國人特殊身份憑證

為更好地服務和管理外國人，義烏于2016 年在全國首創發放外籍商友卡。從發放形式和范圍來看，外籍商友卡主要通過微信公眾號自動推送和全市涉外酒店前臺統一發放。目前，義烏已實現在義外國人全覆蓋申領發放，截至2021 年4 月，外籍商友卡已累計發放20 余萬張，其中實體卡3 萬多張。從功能和應用場景來看，目前的商友卡包含了義烏本地市民卡的大部分服務功能，如身份查驗、小額存儲、移動支付、公交出行、圖書借閱等，涉及公安、外事、科技、商務、市場監管等十余個部門應用。同時，外籍商友卡在貿易、投資、金融、保險等領域的應用和賦能也不斷取得突破。如，由于義烏的外國人來自全球不同的國家，市場主體難以辨識外國人的護照信息。通過推廣外籍商友卡在交易中的應用，則大大提高了市場主體和外商交易的便利性。從提升部門管理效益來看，外籍商友卡歸集的外國人基礎信息全部納入到外國人數據庫系統，并根據需要向相關部門開放，實現涉外數據“一卡互聯”和共享共用。

（二）打造集成化的外國人綜合服務平臺

外國人綜合服務平臺是為外國人提供服務的“單一窗口”。隨著“互聯網+服務”及城市數字化轉型的推進，義烏從外國人需求出發，全面梳理外國人辦事場景，于2020 年謀劃搭建了外國人線上綜合服務平臺。平臺可提供政務、商務、生活三個領域的服務，實現線上咨詢、線上預約、信用查詢等功能。2021 年，義烏又重點完善了政務服務功能建設，整合公安出入境、人社、科技、商務、海關、外事等各部門職能，將外國人活動的全部環節納入“單一窗口”模式，實現外國人工作居留、投資創業、證件申辦、資格采認等業務“一件事”線上辦理。與線上平臺功能相呼應，以國家移民管理局深化“移民融入”改革為契機，義烏又在線下積極打造了特色移民事務服務站，創新移民事務服務義烏模式。社區服務站向外籍人員提供志愿者服務，開展涉外糾紛調解，組織社區外國人學習漢語和中國法律，開辦文化交流講座，宣傳中國傳統文化，極大促進了外國人融入，成為聯系境外人員的橋梁和交流互動的重要平臺。

（三）多渠道構建完善的外國人誠信體系

立足外籍人員多、流動頻繁的實際情況，義烏開拓性地提出了以“1 個外國人信用平臺+1 張外籍商友卡+多個外國人信用應用場景”為抓手，完善外國人誠信體系建設。一是搭建外國人信用平臺對外國人精準畫像。各部門將外國人數據定期推送至外國人信用平臺，平臺通過評價模型對外國人數據自動比對，生成外國人信用報告單，綜合反映外國人信用情況。二是以外籍商友卡為載體促進數據歸集。為更好發揮外籍商友卡信用載體的作用，義烏開發了電子商友卡發卡系統，實現在義外國人發卡全覆蓋，同時將商友卡數據納入外國人信用平臺，為外國人信用平臺數據的應用提供支撐。三是拓寬信用應用場景完善外國人信用管理。根據外國人信用情況，實施守信激勵失信懲戒的措施，對外國人進行精準化管理。如，對信用差的外國人視情況實施縮短簽證，簽發停留證件和不予辦理簽證證件等懲戒措施。

（四）建立科學有效的國際社區管理模式

境外人員的不斷流入，一方面為義烏經濟發展注入源源不斷的動能，另一方面也對義烏的社會管理帶來了巨大的壓力和挑戰。秉承中外居民共創平安的理念，義烏大力推行境外人員融入工作，探索建立了一套科學有效的境外人員國際社區管理模式。如，義烏雞鳴山社區素有“聯合國社區”之稱，社區內常駐外籍人員超1300 多名，來自74 個國家，不同文化風俗、各色異國元素交織，成為義烏國際化的一個縮影。該社區設有境外人員服務中心、“中外居民之家”、各類培訓中心等場所和活動，常態化開展“中外鄰居節”等中外文化交流活動及漢語學習、法律講座等培訓活動。此外為加快境外人員的融入管理，社區還建立志愿服務積分制，通過志愿服務換取社區服務，以“服務換服務”和“體驗式”參與管理也有效地促進了外國居民的管理工作。

（五）建立便捷可及的移民事務服務站

義烏按照“大分散、小集中”的原則，建立完善了6 個涉外管理服務站，將涉外業務咨詢辦理、司法援助、矛盾糾紛調處等功能，境外人員住宿登記、簽證到期提醒等服務送到境外人員“家門口”。同時，在外國人基層管理方面注重“以外調外”。特別對于大量生活、貿易涉外糾紛，培育挖掘一批文化素養高、中文流暢、熱心公益的境外人員參與涉外糾紛調處，實現“涉外矛盾不出‘村（區）’”。如，開創性地設立了涉外糾紛人民調解委員會，采用“以外調外”的模式，讓外國人參與“中國式”矛盾糾紛解決，及時高效化解涉外貿易糾紛，保護中外客商的合法權益。多年來，已建立了一支由十幾個國家、十幾名外籍調解員參與的涉外調解隊伍，調處涉外糾紛400 多起，調解成功率97%。

四、自貿試驗區創新外國人管理服務模式的路徑和對策

遵循“寓管理于服務”的理念、堅持“放管結合”的思路，探索研究既能精準管理又能有效服務的新型管理服務模式，基本路徑是：依托數字化手段和載體，構建以外國人信息數據庫為支撐、線上線下相結合、多部門協同和社會力量參與的新型外國人管理服務體系。

（一）探索身份憑證制度，拓展“一卡通”試點

建議各地自貿試驗區秉承寓管理于服務的理念，加快拓展外籍人才服務“一卡通”試點。一是實現涉外服務“一卡通用”。為經常往來各個自貿試驗區的外國人，全面發放外籍商友卡。賦予商友卡唯一身份證明、居住證明、信息登記等基本功能，并不斷擴大在企業注冊、支付結算、證件辦理、交通出行、子女入學、就醫社保等領域的賦能和應用，成為涉外服務“一卡通”式身份憑證。二是實現外國人軌跡信息“一卡集成”。商友卡可探索加入能夠實現身份識別的信息，與外國人基本信息系統相互關聯，實現外國人事前入境審查、事中居留管理和事后出境審查一元化管理。三是實現跨部門涉外管理“一卡互聯”。

（二）依托“單一窗口”建設，提供綜合服務

各地自貿試驗區加快建設外國人線上綜合服務平臺，并從政務服務、商務服務、生活服務三個方面完善平臺功能建設。一是完善政務服務功能建設。整合公安出入境、人社、科技、商務、海關、外事等各部門職能，將外國人活動的全部環節納入“單一窗口”模式，實現外國人工作居留、投資創業、證件申辦、資格采認等業務一站式辦理。二是完善商務服務功能建設。針對在自貿試驗區投資創業、工作、長期居留、商務訪問的外國人，提供全景式、全周期的咨詢和服務。如對來自貿試驗區創業就業的外籍人才，可提供從出入境、工作許可、人才發展支持、科研支持等政策詳情和辦理指南。三是完善生活服務功能建設。上線酒店預訂、旅游服務、汽車租賃等功能，為外國人提供更加快捷便利的生活環境。

（三）搭建外國人信息數據庫，推動有效監管

建立完善的外國人信息數據庫，是構建智能高效的外國人管理服務體系、實現外國人實時、動態管理的關鍵，建議各地自貿試驗區從以下幾方面加快完善外國人數據庫建設。一是加快外國人信息社會化采集。依托外籍商友卡、外國人線上服務平臺，加快外國人數據沉淀，完善外國人誠信體系建設，為開展具體管理工作提供數據支撐。二是搭建外國人信用平臺和外國人數據庫，以公安出入境外國人管理信息作為基礎信息，相關部門信息為補充，推動外國人信息數據的后臺整合。三是加快提升信息數據應用水平。爭取將自貿區外國人統一信息平臺和信息數據庫接入全國性外國人管理信息系統，進一步提升境外人員管理服務水平。

（四）完善停居留和工作許可制度體系，招引集聚人才

隨著自貿試驗區的獲批，國際貿易迎來更大的發展平臺和機遇，未來對商業服務等領域的人才需求大增。建議創新外籍商務人員臨時出入境制度。吸引集聚更多外籍商務人員來華，賦予優質外資企業發放外商邀請函的權限，鼓勵外資企業邀請外籍商務人員來華投資創業，并給予出入境和簽證停留的便利，外商服務中心由國內延伸至海外倉、境外站等海外基地，為外商提供法律咨詢、就業創業、跨境代辦等服務。創新外國人來華工作許可制度，制定外國人來華工作負面清單，清單之外不再對外國人來自貿區工作作出限制，對符合條件的外國人發放最長五年的工作許可。如，在國（境）外高水平大學取得本科及以上學歷的優秀外籍畢業生，免辦工作許可在自貿試驗區直接工作。各地自貿實驗立足產業發展實際，制定符合地方特色的外籍人才認定和獎勵政策。

自然人流動作為服務貿易的一種提供方式，是自貿區建設中非常重要的內容。在當前嚴峻的疫情防控形勢下，我國對外國人來華已進行嚴格管制。一方面，要充分利用“快捷通道”，進一步優化申報材料、上報審核流程，待疫情好轉后，積極籌劃引導外籍人才流入。另一方面，充分利用海外站點，將外國人服務功能延伸至海外，為外籍人才來華提供入境前全景咨詢服務。自貿試驗區作為全國改革創新、先行先試的最前線，理應在外國人管理服務方面加快改革創新，真正實現外籍人員往來與就業自由。