城市經濟發展轉型的必經之路
——基于土地財政視角

唐 韜

（北京大學習近平新時代中國特色社會主義思想研究院）

一、土地財政的內涵和發展過程

土地財政是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，我國的土地財政主要是依靠增量土地創造財政收入，也就是說通過獲得的土地出讓金來滿足財政需求。在中國迄今為止的城鎮化進程中，土地財政模式是一種重要的推動力，也是吸引地方政府參與其中的重要機制。

關于土地財政的起源，目前國內普遍的認識是與分稅制有關。1994年的分稅制改革壓縮了地方政府的稅收分成比例，地方政府事權與財權不匹配，地方政府財力不足。土地出讓金是地方政府所能支配的最大財源之一，不用上繳中央財政，這就奠定了地方政府走向依賴“土地財政”的基礎，對于產業不夠發達的地區更是如此。在分稅制施行之后，伴隨著房地產的大規模開發，幾乎所有的地方政府都在持續地賣地創收。在2016年，中央正式提出了“房住不炒”的調控目標后，全國新房銷售總額從當年11萬億元上升到2020年的17萬億元，漲幅為47%，但同期全國103個大城市賣地總金額仍從2.59萬億元漲到了4.64萬億元，漲幅高達80%，各地的賣地動力仍然十足。

土地財政模式使地方政府通過出讓土地使用權完成了城市的“原始資本”積累，以此推動城市的工業化與城鎮化發展，在分稅制之下緩解了地方財政壓力，有一定的正向作用。但地價提升、賣地收入居高不下，直接推動房地產價格一路飆升，導致民生壓力越來越大。過于依賴土地財政，導致城鎮化出現了某種“異化”，城鎮化在相當程度上變成了房地產化，不僅推高了城鎮經濟的基礎成本，還傷害了居民消費能力，影響了城市經濟的發展潛力。相對于稅收等收入的有限增長，賣地收入多年來的持續高速增長直接導致了地方收入結構出現畸形。如果以土地出讓金與地方一般公共預算收入的比例來衡量地方的土地財政依賴度，在一定程度上可以判斷城市經濟的健康程度。

二、土地財政和地方經濟的強相關關系

根據2020年的相應指標，對國內一些城市進行分析，可以看到地方經濟與土地財政的相關性。比較各個城市的土地出讓金統計數據可以發現，經濟越發達的城市，地方財政越不依賴土地。以深圳為例，2020年深圳的賣地收入為1054億元，位列全國第13位，其土地出讓金占財政收入比例只有27%。從土地財政依賴度來看，在全國主要城市中，深圳的城市經濟健康程度名列前茅。一個重要原因在于，深圳城市經濟發展依賴的是本地強大的產業，地方財源充足。不過，需要警惕的是，隨著城市成本抬升，不少產業正在從深圳外遷，如果發展下去，則有可能出現產業空心化。

從杭州來看，前幾年杭州的土地出讓金排在全國第一。2017年杭州土地出讓金首次超過2000億元，2018年達2501億元，在全國各城市中領跑。2019年，杭州土地出讓金高達2836億元，再度成為“賣地之王”。有統計發現，從2015年以來，近五年內杭州土地出讓金收入約為10 019億元，杭州的土地財政依賴度曾連續幾年高居各城市之首。土地財政曾經給杭州帶來了正面作用，利用土地出讓金，城市得以提升軟硬件水平。當土地出讓金大量用于城市建設時，其對于城市發展的作用是良性的。需要強調的是，在杭州以及浙江省的經濟中，有較強的產業基礎，民營經濟比較發達，對城市經濟提供了支撐。“產業+城市化”雙輪驅動，是杭州得以成為“新一線城市”的原因之一。不過，隨著城市成本不斷抬高，杭州的“大城市病”也開始出現并顯性化。值得注意的是，一些近兩年逃離北上、遷至杭州的年輕中產家庭，開始在杭州感受到生活不易，高房價、學區房、交通等煩惱開始讓他們有“夢碎”的感覺，這是杭州今后發展值得警惕的信號。

地處東北的長春市提供了另外一種案例。長春市的經濟以及財政能力并不算好。長春市2019年度一般公共預算收入為420億元，比2018年度減少了58.01億元，占當年吉林省一般公共預算收入的37.61%，排名居全國地級及以上城市第42位、全國省會城市第17位、全國副省級城市倒數第二名。2020年，長春全市（含公主嶺）一般公共預算地方級收入440.4億元、增長1.5%。不過，雖然經濟與地方財政的體量不大，但長春的土地財政依賴度排名在全國靠前。有市場統計發現，2020年，長春市一般公共預算收入為440億元，但土地出讓收入高達683億元，這使得長春成為全國土地財政依賴度最高的省會城市。

三、財政優化與長期可持續稅源的實現路徑

從全國范圍看，國內外宏觀經濟不景氣的大環境下，在經濟轉型升級緩慢、找不到新的經濟增長點和財稅源泉的大前提下，不斷增加的財政支出壓力和地方財務風險，確實使得不少地方政府難以擺脫土地財政。明知道再依靠房地產搞城市化無異于飲鴆止渴，但在短時間內這種誘惑顯然無法抗拒，難以從根本上得到扭轉。可以預料的是，在經濟下行壓力較大、城市化進程面臨轉型、政府債務高企的現實之下，地方經濟面臨的巨大壓力將會持續較長的時間，這會在城市經濟上有比較普遍的體現，國內多個城市經濟出現一定的健康問題，將毫不奇怪。

如何緩解國內城市在經濟和財政上不同程度的“病態”或“亞健康”？這是一個有待研究的大問題。簡單來說，在思路上大致有幾個方面：一是抑制對土地財政的依賴，不再推高城市的土地成本及房地產成本。要做到這一點，需要地方政府要保持“隱忍”。二是要培育實體經濟、發展產業；改善公共服務，放開市場準入，鼓勵企業大力發展；發展消費。通過一系列發展實體經濟的措施，逐步培育和強化稅基。不過，這種方式需要較長的時間，對解決短期的問題效果不明顯。三是走資產經營的路子，利用國內金融市場、各類資產市場，通過政府平臺公司進行股權投資、資產交易，為地方經濟和財政拓展新的渠道。

四、結語

土地出讓金為各地城市帶來豐厚收入，緩解了地方財力不足的問題，為城市基礎設施投入及系列民生工程改善作出了一定貢獻。但中國經濟要想成功轉型升級，就必須使地方政府走出土地財政的陰影，各城市必須擺脫土地財政的慣性和束縛，一方面大力發展實體經濟和產業，另一方面要利用好金融市場，做好資產經營和交易，才有可能找到地方經濟與財政可持續發展的新路子。

我國現在能夠尋求的政策道路，只能是資本與財政的聯動，同時規避財政與央行的聯動，如果讓地方政府負債運作，債務越堆越高，將把金融體系拖下水，會再度讓央行成為財政錢袋子，重蹈覆轍。要實現資本與財政聯動的目的，就要用好、用活、管好、管活中國的資本市場，絕不能讓我國資本市場塌架子。我國今后一個時期的經濟建設問題，關鍵點就是兩個邏輯緊密相連的重點，一個是資本市場，一個是房地產市場。在這兩大市場中，資本市場是建好、管好，保持健康有序的大規模上漲問題；房地產市場則是轉型問題，解決好做什么、不做什么的問題，要從房地產轉向房地產業，要通過城市更新，搞好城市的品質建設、環境建設，要讓資本市場有底氣，向提升土地資產價值的方向走，而不能一刀切，讓房地產市場徹底停滯。事實上，現在我國離開土地資產和城市資產的價值，資本市場也是撐不住的，各地財政也不會從資本市場的上漲中真正得益多少。所以，從大的發展邏輯上看，現階段，我國的兩大市場的建設是緊密相關的，不宜自行其是，地方政府的財政，都要處理好與之嫁接和聯動的工作。

此外，地方政府的財政以及國企與資本形成嫁接發展，產生聯動關系，還有助于財政的透明度，有助于國有企業的改革和轉型，多個目標可以同步實現，實際意義遠比想象的更為重大。由此可見，搞好我國的資本市場不但關系市場繁榮，而且關系到國家的繁榮，要實現這一點，就必須解決好市場監管和建設“兩手抓”的問題，不能只監管，不建設。資本市場正在日益成為中國經濟的龍頭，要看到這一點，并且要設法在政策上踩油門，保駕護航，讓資本市場能夠真正揚帆遠航。

需要關注的是，轉移支付是中央政府的一大負擔，也是地方政府的一大壓力源，沿海與內地都一樣，只是原因不同。如果資本市場搞好了，通過資本的正常投資、收購和流動，不但可以擴張發達地區政府的財源，而且隨著投資等于間接實現了轉移支付，代行了轉移支付的部分功能，支持了內地政府的建設和發展。所以，政府財政與資本市場的關系，不僅僅是政府財源收入高一點的問題，還關系到利用資本的力量，實現全局發展的大目標。

我國經濟發展前景面臨不小的挑戰，財政壓力在今后將不斷惡化。在此背景下，我國需要搞好兩個邏輯上緊密相連的重點市場，一是資本市場，二是房地產市場。資本市場要建好、管好，保持健康有序的持續上漲；房地產市場則要向提升城市品質轉型，搞好城市的品質建設、環境建設。資本市場能否揚帆遠航，事關國家經濟繁榮。