香港評稅制度對內地的借鑒

黃麗雙

（廣州商學院會計學院）

在香港，稅務局對于納稅人應納稅額的評估被稱為“評稅”，良好的評稅制度、納稅服務意識是香港稅收征管中的突出優點。香港實行“先評后稅”的方式，來確保納稅人繳納應繳的稅額。納稅評估在國內外應用已較為普遍，是稅務機關對納稅人或扣繳義務人履行納稅義務或扣繳義務情況進行判別、修正的一種手段。香港的“評稅”制度有利于提高納稅遵從度，對納稅人申報稅源的真實性、準確性進行保障。香港稅務局的主要工作也是圍繞評稅展開，評稅制度對于每個納稅人而言并不陌生。根據世界經濟論壇2019年發表的《全球競爭力報告》中，香港特區綜合排名第一，其中，稅收競爭力排名第二，而中國綜合排名二十八，稅收競爭力排名五十一。香港地區良好的評稅機構設置和稅收理念值得內地學習。

一、香港評稅程序概述

（一）自動評稅

納稅人每年需要向香港稅務局報送相關的利潤表、收入表，涉及的稅種包括薪俸稅、利得稅、物業稅等。稅務局采用計算機系統，對納稅人的情況進行評定，并對不同情況的涉稅信息進行回應。對于涉稅信息無需調整或者小幅度調整的稅項直接發出評稅通知書，對于涉稅事項需要做出較大調整的，轉入評審組進行詳細評審，并可對納稅人進行質詢，對于納稅人存在逃稅可能性的，稅務機關可將該評稅個案進行實地調查。由于評稅個案較多，稅務局自2001年4月起采用先評后核的方式，即采用電腦系統甄別出符合預設測試準則的報稅表作自動評稅，再按一定的準則從自動評稅的個案中篩選一定比例的個稅供評稅人員進行審核調查。

（二）實地審核和評稅機制反饋

對于復雜個案，評稅后進行案頭審核、實地審核，對于有涉稅嫌疑的，調查涵蓋期間是前6個課稅年度，將納稅人的涉稅風險降至最低。發現納稅人不遵從納稅或出現違規可以實施懲罰機制，如罰款、監控等。納稅人如不滿意評稅，可在一定期限內以書面形式向局長提出異議。其中，大部分案件最終與納稅人達成和解，只有少數反對個案最終須由局長作出決定。在2019～2020年度，香港稅務局共處理完畢60 737宗反對個案，其中60 069宗與納稅人達成和解，調低、調高個案分別為130宗和169宗，取消評稅、確認評稅個案分別為16宗和353宗，可見大部分反饋個案以和解的形式結束。

二、香港的評稅制度與內地的比較

（一）評稅理念及服務理念差異

香港稅務局本著“以高效率及合乎成本效益的方式征收稅款”的理念，竭誠為納稅人提供優質服務。香港地區多數人納稅遵從較高，納稅意識較強。在服務理念方面，香港稅務局將評稅作為稅務局的主要工作，擁有一系列完善的納稅人服務系統，包括電子查詢服務、咨詢中心等，采用“先評后稅”的程序，以“治稅以法、服務以誠”的承諾，為香港的繁榮安定作出貢獻。咨詢中心設立了電話查詢服務、柜位查詢服務。在2019—2020年的香港服務承諾年報中，職員在3分鐘內接聽電話的比例高達92.4%，柜臺查詢在繁忙時段等候時間在10分鐘內比例高達96.3%，而非繁忙時段的比例則高達99.8%，稅收成本僅為0.56%。由此，香港稅務局的優良服務態度可見一斑。

在內地，近年來稅務機關也進一步轉變工作作風，強化服務意識，主動擔當作為，組織稅務干部結合崗位實際、結合優化稅收營商環境具體工作任務，切實克服“旁觀者”心態、“空談客”行為，有針對性地增強服務精神、提高辦事效率、改進工作方法、保護企業權益等具體措施，扎實解決納稅人繳費人痛點、堵點、難點問題。

（二）納稅評估組織機構和人員配備的差異

香港的稅務局由局長統領負責，一個副局長下負責一、二科、局長直轄科；另一副局長負責三、四科及總務科。直轄科主要從事策略性及監控性的工作，總務科主要負責行政管理、電話查詢中心、計算機系統、聯權物業及分權物業的物業稅。在業務科分工方面，一科為有限公司和合伙業務評算利得稅；二科主要為個人評稅，包括利得稅、薪俸稅、物業稅和個人入息課稅；三科負責追收稅務條例內的各種稅款；四科的主要工作是實地審核和稅務調查。

截至2020年3月31日，香港稅務局總體編制人員2925人，業務一科專業評稅人員382人，二科專業評稅人員774人，一、二科的人數占比高達39.52%，總務科為703人，占全局稅務人員總數的24.03%。稅務局的組織機構人員分工合作，各盡其職，相互牽制。香港的評稅制度中，評稅主任是主角、是核心；且香港為納稅評估人員設置了助理評稅主任、高級評稅主任等一系列職位階梯，并設置了良好的薪酬晉升制度，使其評稅人員人才輩出。

內地一般不設置專門的評估機構和評估人員,征收相關的工作主要由稅收管理員兼辦,稽查系列的納稅評估主要由稽查員兼辦。由于內地納稅群體規模較大，稅務部門每個征收管理員管理納稅人的戶數較多,常常忙于應付案頭工作,無暇開展納稅評估,納稅評估的廣度和深度尚不能滿足稅源管理的要求。

（三）評稅程序與稽查的差異

香港稅務局從2001年4月開始使用一套基于信息化的先評后核機制(AFAL)，納稅申報表中的數據會首先納入這套AFAL系統進行自動評稅，系統中已經預先設置了各種指標，若納稅人的信息不符合，就會被“篩選”出來進行人工識別，對個案進行審核和調查。香港稅務局很重視評稅系統的參數設置，會對計算機的參數根據經濟發展的程度和稅收政策不斷地調整，以適應不斷更新變化的經濟環境和稅收個案。

內地目前將納稅評估主要定位為稅務稽查的前置程序,是一種打擊逃避繳納稅款的手段。香港稅務局實行的納稅評估是警示納稅人，以保證稅款及時足額地繳入國庫。在當前的環境下，內地稅務稽查局要檢查的納稅人戶數過多，稅務稽查局面臨著嚴重的工作壓力，難以保質保量地完成稅務稽查任務。

另外，自1994年分稅制改革以來，國地稅涉稅信息共享。中央稅、中央和地方共享稅由中央稅務機構負責征收管理，地方稅由地方稅務機構負責征收管理。這種稅收征管體制帶來了稅務局對納稅人的信息掌握不全的問題，稅務局無法通過科學的計算機評稅系統來評估納稅人的納稅風險。國務院將省級和省級以下國稅地稅機構合并，這符合我國當前優化稅收征管體系的做法，但國地稅合并后，稅務稽查局的工作量更加大，對納稅評估的數據處理要求更高。

三、香港評稅制度對內地稅務局的借鑒

（一）搭建“機構、人員、制度”三位一體的工作架構

1.設立專職機構

目前，內地許多稅務局尚未建立系統的納稅評估體系，機構設置簡便，評稅功能依附于稅收征管。在國家實行國地稅合并后，原來由兩個局分管的數據進行匯總，這對于稅務局掌握納稅人信息來說是一個便利，因此建立評稅系統對于提高納稅人信息風險識別是一個很好的舉措。基于納稅評估的專業性和復雜性，其設置需要在穩定、獨立的工作環境中運行。健全內地評估機構體系，應當有完備的納稅評估機構設置及相配備的數據識別、風險把控、評估反饋等相關評估流程。

2.建立專職的納稅評估人員隊伍

納稅評估工作是一項綜合性較強的工作，對于工作人員的綜合素質有較高的要求。納稅評估工作人員應掌握審核、評析、測算、取證、質詢等多項技能。目前，內地稅局可以借鑒香港稅務局的人才培養機制，實行層層晉升的納稅評估人才培養計劃，根據實際工作經驗、是否持有注冊稅務師、注冊會計師等資格來設置崗位的晉升途徑，并設置差別化的工資級別，這樣有利于提高納稅評估人員工作積極性，留住有專業能力的人才。

（二）建設“采集、分析、利用”三管齊下的數據應用模式

1.建立數據共享系統

對相關信息的采集是納稅評估的基礎。當前平臺經濟、共享經濟的發展，使得納稅人身份、生產經營者收入及成本把控難度增大。目前稅務機關對于納稅人的財務和經營情況還存在信息盲區，獲得第三方信息的渠道也有限，不同地區稅務局也未達到信息共享機制，給納稅評估工作帶來挑戰。內地稅務機關要提高信息質量，一是要提高對納稅人生產經營信息的采集力度。二是要實現不同地區稅務局數據合作貢獻，加強跨地區稅務征管合作。三是要加強與第三方建立信息共享機制，如工商局、銀行、民政、電力等部門，提高涉稅信息共享力度。

2.利用大數據構建評估模型

科學技術是第一生產力，在信息技術有了長足發展的現代社會，數字化、智能化成為新的時代標簽。信息社會背景下，大數據思維模式將推動稅收管理方式轉型。例如，開發人工神經網絡模型在納稅評估的應用，將機器學習語言應用于納稅評估選案系統，是提高納稅評估選案質量與效率的有效手段。通過大數據構建模型，設置不同的指標，比如收入類評估分析指標、資產類評估分析指標、費用類評估分析指標等，在稅務局輸入企業的財務情況，便能自動地生成該企業的風險系數。通過對大量的企業信息進行智能評估，進而提高納稅評估的效率。

（三）轉變觀念，從管理型向服務型稅務機關轉變

深化財稅制度改革，建成與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代稅收征管體制，有利于降低征納成本，提高征管效率，增強稅法遵從度和納稅人滿意度，確保稅收職能作用有效發揮，促進經濟健康發展和社會公平正義。內地應該借鑒香港稅務局竭誠為納稅人服務的理念，推進稅務行業成為形象好、素質高、擁有更高社會美譽度的行業，增強納稅人獲得感、滿意度、遵從度。在香港，納稅人若對評稅結果有異議，可以向稅務局長提出反對意見。在內地，為順應內地深化財稅體制改革大局，稅務局不僅需要從管理型轉向服務型，也需要從被動服務型轉向主動服務型。稅務部門要不斷提高便民辦稅、優化服務的水平，提高納稅人的滿意度，提高有效供給的效率，降低納稅成本，以適應中國經濟發展的新常態。

四、結論

香港的評稅制度在發展過程中逐步形成了相互監督、分工明確的特點。盡管香港采用的稅制與內地存在差別，但依然有值得借鑒的地方。內地的征稅系統龐大、稅源廣、對征管的技術水平要求更高，內地稅務局系統可以借鑒香港評稅制度的優點，取長補短，提升自己的服務理念和征管程序，對納稅的征管手段和方法進行完善，逐步轉變服務理念和完善納稅評估系統。