橫向轉移支付體系的探討
——基于區域生態補償的視角

胡 曉

（貴州財經大學，貴陽 550025）

0 引言

在中共十八屆三中全會上，國家領導人提出建立“推動地區間建立橫向生態補償制度”，有關生態文明體制改革的文件也明確規定要提出橫向生態補償機制、補償辦法、補償標準的制定等內容。在生態文明體制改革的背景下，生態保護尤為重要，其中轉移支付作為生態補償的基礎，在制度層面上仍然是中央占主導作用，沒有建立規范的生態橫向轉移支付體系。關于如何有效地實施區域（流域）間的橫向轉移支付的諸多問題，目前沒有確切的回答，但準確地回答這一問題對我國生態文明建設十分重要。因此，經濟可持續發展、生態文明建設離不開生態補償這一重大舉措，生態補償的主要形式和重要基礎則是財政轉移支付，基于區域生態補償的視角探討橫向財政轉移支付制度順應了國家社會發展的要求。

1 文獻綜述

王躍濤（2010）提出以縱向為主、橫向為重要補充的縱橫交錯的生態轉移支付制度。孔凡斌（2010）表示完善生態補償機制需要考慮地區間政府的責任問題、資金來源和渠道問題。伍文中（2012）從相關法理基礎、內容、考核機制、運行體系等方面考慮構建具有中國特色的橫向財政轉移支付制度框架。鄧曉蘭（2014） 表示完善目前生態補償轉移支付制度需考慮建立生態補償基金，明確地方政府間的談判主體地位等內容。張捷、傅京燕（2016）通過對九州江和汀江—韓江流域省際橫向生態補償機制實踐的探索，針對該流域實施橫向轉移支付的實際情況，提出了在制度立法化、制定量化補償標準、確定補償主客體等方面的改進建議。但是，關于在地方政府之間開展的橫向財政轉移支付的研究還處在初期階段。

2 我國實踐中橫向轉移支付發展分析

2.1 對口支援

經濟發達的沿海地區對西部欠發達地區的對口支援是指發展實力強的地區對發展較為落后的地區實施的政策性援助。位于東部的浙江省杭州市與位于西部的貴州省黔東南侗族自治州之間就是支援與被支援的關系，2018 年杭州市選派若干名掛職干部投身于黔東南經濟發展、脫貧攻堅等事業，采取頗見成效的“三業聯動”幫扶路子，緊盯市場發展走向，通過優勢互補和長效合作機制的建立，推動了杭州市和黔東南州經濟的全面發展。2008 年汶川大地震發生后，為了災后盡快恢復重建，在中央政府的統一安排和領導下，各地根據“一省幫一重災縣”的原則，紛紛對汶川展開大規模救助和支援，據有關資料顯示，多數地區與地震災區簽訂援建項目、恢復重建項目，比如山東省援助四川北川縣，援建項目300 多個，投入資金120 億元；廣東省援助四川汶川縣，援建項目700 多個，投入資金80 多億元；深圳市援助甘肅隴南市，援助項目165 個，投入資金30 億元；北京援助四川什邡市，援助項目162 個，投入資金70 億元；上海援助四川都江堰市，援助項目117 個，投入資金82.5 億元。

2.2 流域生態補償實踐

我國的生態補償橫向轉移支付實踐主要涉及省內和省與省之間兩種不同類型的橫向轉移支付。福建、河南、江蘇、四川、江西等省份在省內流域間進行補償、補償主體多為江河流域下游涉及的市、縣政府，受償對象多為江河流域上游涉及的市、縣政府，補償依據多為跨界河流交界斷面水質考核結果，資金多專項用于流域環境污染治理。省與省之間的案例主要涉及“北京—河北”“浙江—安徽”“廣東—廣西”“廣東—福建”“廣東—江西”等省份，補償主體主要是流域上游的地方政府以及中央政府，受償對象主要是流域下游的地方政府，補償依據同樣多是參考跨省界斷面監測結果，補償資金同樣多專項用于流域水污染治理。

3 構建生態補償橫向轉移支付制度的原因分析

3.1 建立橫向財政轉移支付制度的必要性

生態環境是具有明顯正外部性特征的公共品，單憑市場機制無法解決生態環境保護者和破壞者之間的利益補償問題，尤其是當前經濟進入高質量發展階段，我國對生態文明建設越來越重視，人們對良好的生態環境的建立和維持展現出強烈的呼聲。在市場機制面對生態補償無法發揮作用時，政府就該參與其中，幫助消除生態效益外溢。

橫向轉移支付補償方式存在于平級政府或無上下級關系政府之間，更能直接體現權責關系的對等，符合誰受益誰承擔的原則。建立健全生態補償橫向轉移支付制度有利于提高生態服務的供給效率，區域性生態環境是公共品這一特征意味著具有十分顯著的外溢性，往往跨行政區域都能受益，受益對象和承擔成本對象無法一一對應，存在搭便車的情況，邊際成本大于邊際收益。這樣，在沒有補償資金的情況下，提供的生態服務數量明顯少于該項服務的社會最優水平。通過政府間的橫向補償方式，能夠達到使生態服務的外部效應內部化，從而提高生態服務的供給效率。

3.2 當下縱向財政轉移支付制度的不足

作為世界上典型的最大的發展中國家，生態環境狀況極其復雜，僅僅接收到中央層級下撥的縱向轉移支付額度，是不能滿足生態保護的需求和生態環境質量有效改善的目的。特別是對于經濟欠發達地區較差的生態環境質量，支持生態保護的力度往往不夠。除此之外，縱向轉移支付體系存在支付額度低、覆蓋范圍窄等問題致使整個轉移支付影響機制效率低下，資金使用的透明度低。生態環境質量的高低能夠體現出生態服務的優劣性這一機制，不能體現出服務的成本和高質量生態環境的受益對等的關系。好的生態環境質量具有跨區域特征的公共品，不僅具有全國屬性，也具有地方屬性。中央財政支出作用的對象應是具有全國屬性的生態服務，而提供具有地方屬性的生態服務的區域和受區域不一致，好的生態環境質量的享受具有非排他性和非競爭性，某一地區受益不影響其他地區受益，可以由生態環境質量好的區域內的任何地區受益，這樣得到縱向轉移支付的地方政府并未有改善生態環境質量的作為就自然而然地搭便車，違背了“誰受益，誰擔責”的原則。

長期巨大的縱向轉移支付額度加重了中央財政壓力，而建立基于生態補償的橫向轉移支付制度能夠有效地緩解中央財政的壓力，同時，地方政府間經濟發展不平衡，生態環境的改善要求和發展現狀存在顯著差異。在此條件下，基于區域生態補償的視角去探討建立橫向轉移支付制度能夠很好地解決中央財政擔子重的問題，提升財政資金的使用效率，并且符合“誰受益誰承擔”基本原則，客觀科學地反映地方生態保護的實際成本和生態環境產權。

上下級政府的財政轉移支付制度是在1994 年建立分稅制后發展起來的，包含在政府預算的重要內容當中，一般來講，該制度有兩種模式：一種是縱向轉移支付模式，一種是橫向轉移支付模式。國際上，以德國為代表的部分國家實施了橫向轉移支付模式并取得了較為成功的結果，其他部分國家采取了橫向和縱向相結合的轉移支付模式。而我國現行的轉移支付模式仍然是以縱向為主導，單一的模式不能發揮出該轉移支付制度的優勢和影響機制，特別是對于生態補償領域。因此，我們十分有必要將縱向和橫向兩種轉移支付模式有效地結合起來，發揮出該制度的優越性和高效的傳導影響機制。

4 完善生態補償轉移支付制度的對策建議

4.1 革新現行財政體制，建立縱橫結合的轉移支付體系

我國現行的轉移支付方式仍然是以縱向轉移支付制度為主，橫向轉移支付制度為輔，要通過正確判斷轉移支付的適用范圍以及補償的主體和受益對象，根據實際情況，選擇合適的轉移支付方式，建立縱橫交錯的生態補償轉移支付體系。

4.2 設立“有關橫向轉移支付的生態補償基金”

生態補償基金由地方政府出資設立，中央政府不再直接參與地方政府生態補償轉移支付資金的使用，但需對其使用的效益進行檢驗和評估。該項基金不受到地方政府官員的卸任上任等影響，能夠最大限度地減少主觀因素的影響。

4.3 積極建立綠色GDP 考核體系

在對地方政府進政績考核時，考慮到當地生態環境質量優劣問題，將質量檢測結果作為一項考核內容。明確綠色GDP 內涵，考慮反映生態環境質量的度量，即量化的指標，應結合具體地區實際情況，制定差異化的指標以及標準測算方法。