政府性基金發展研究
——以民航發展基金為例

鐘 鑫

（貴州財經大學 公共管理學院，貴陽 550025）

0 引言

自從政府性基金設立以來，我國經濟環境在不斷變化，政府性基金體系也在不斷完善，人們對政府性基金的關注和研究也不斷加深。因此，對政府性基金進行理論和實踐意義上研究有很大意義。我國政府性基金過于關注“專款專用”“部門管理”，忽略了資金管理，信息公開，使其不健康發展。所以本文通過研究民航發展基金，比較在運行中基金收入、支出情況來研究管理方式，如基金設立前的民意調查，公開信息等研究，提供更好地政策建議，推動政府性基金健康發展。

1 民航發展基金概述

1.1 民航發展基金概念

在2012 年，《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》 新增民航發展基金，其來源于原民航機場管理建設費和原民航基礎設施建設基金，新基金主要用于民用機場新建及標準提升，建立并完善控管網絡，新增和升級必要安全設施等方面，和其他支出（經國務院批準）。

1.2 民航發展基金淵源

為促進我國航空事業的發展，從1993 年1 月1 日起，在機票價中按比率將部分資金作為機場建設的部分資金，即機場建設基金。1995 年12 月1 日起，為改變地方征收混亂的情況，“機場管理建設費”開始征繳，主要是之前一些由機場代收的資金。至此，民航發展歷史上扮演重要角色的“一金一費”正式登上歷史舞臺。在2002 年、2005 年、2011 年經歷過數次續征。在歷次改革中，逐漸解決了發現的缺資金、高成本、高負債等問題。“一金一費”的使用增加了我國民用機場數量，提升了服務質量，保障了飛機安全和運行，極大改變了不平衡狀態。民航發展基分別根據規定的飛行航線類型，飛機起飛時候的重量，飛機飛行的航程量和規定的征收率進行征收。2012 年，民航發展基金整合了“一金一費”的征收和使用范疇，還依據我國實際情況增加了節能減排和通用航空兩個用處。

1.3 民航發展基金現狀

自2013 年以來，由于民眾生活水平提高，我國航空業不斷發展，民航發展基金收入在不斷增加，據估計，民航發展基金很快就會突破360 億元。雖然我國航空業也不斷趨好，民航發展基金收入不停增加，但是這項應該嚴格進行管理的專款專用資金，在管理上顯得很松散。甚至在一些航空公司收入年報中體現的收入部分來源于應該全額上繳的民航發展基金，上繳資金使用具體支出只有“民航機場建設”“通用航空發展”“其他民航發展基金支出”等字樣，卻沒有具體名目。

2 民航發展基金現狀及存在的問題

自民航發展基金改革至今，不少學者從不同方面對其展開研究，發現其中問題以及提出政策建議，有助于推動了我國政府性基金的發展，同時也發現了許多問題。

2.1 征收和使用對象不明確

杜玉川、余慧玲指出相關部門存在把基金收入作為部門利益的情況，維持著“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的格局。我國相關部門收支一本賬情況較為多見，在有些部門里，既有管理收入權限，也有管理支出權限，雖然有國家關于某項政府性基金的說明，但詳細征收和使用仍由相關部門做出解釋以及對運行進行管理。如2014 年，財政部被起訴以及被要求公開民航發展基金的征收根據，財政部以觸及國家利益為由拒絕公開。在訴訟過程中，財政部說是按照國務院相關指示才制定了《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》。而王錄春的律師王優銀稱，在航空公司和民眾從民法上的合同關系之間，航空公司處于強勢一方，在這基礎上征收民航發展基金一定程度上違反了對等原則。有人大代表曾指出，在長達20 多年的征收歷史中，沒有權威部門正式地發布過這項資金詳細收支狀況。

2.2 缺失公示告知和聽證程序

所謂行政行為的合理性，要求政府性行為既是理性的，又是符合法理的，在思考行政相干要素的時候有符合法律的合理目標。在2012 年設立民航發展基金時，在學界引起較大爭議，其中就有人指出民航發展基金的設立沒有考慮民眾的意見，是典型的閉門決策，強權決策，實踐過程中也不理睬民眾想法。學者王為民認為政府性基金實施的保證就是行政權勢或者政府信用，民航發展基金的設立不顧及政府信用，單純依靠行政權勢和強制力，也缺乏合法性。

2.3 基金使用過程中，效率不高，易滋生腐敗

陳融認為政府性基金征收標準不統一，征收主體太復雜。基金結余較大，使用效率不高。民航發展基金是由航空公司代征，在代征的過程中可能存在航空公司虛報征收額等腐敗行為。《辦法》指出對乘坐支線航班的旅客予以免征，但是對于乘客而言，很少會去研究這份文件，航空公司是否會告知或者違規征繳就不得而知。

2.4 基金監察管理時，法治化程度低

陳治（2014）等學者從法律角度指出我國政府性基金管理法治化程度低，法律約束力弱等問題。從法理上看《辦法》應該由《民用航空法》而來，然而我國《民用航空法》并未提到“民航發展基金”，這樣就招致了《辦法》陷入上位法缺失的困境，而且與《立法法》產生了矛盾。而《辦法》并沒有上位法，導致民航發展基金成為無源之水、無本之木。

3 對策建議

政府性基金在設立、運行、管理過程中仍有需要改善的地方，我們應該從民航發展基金中尋找出推進政府性基金合理使用的方式方法。如果政府性基金沒有如其初衷一樣正常使用，不僅容易滋生腐敗的土壤，而且容易喪失公眾對這項基金的信心。

3.1 設立前：協同治理

在政府性基金設立前應嚴格執行一套行之有效的收集信息的體系，嚴格禁止部門內部討論決定。征收前考慮各利益體的合理訴求，要聽取專家、民眾和有關部門意見并進行綜合。在此過程中，政府不再是以往社會治理體系的決定性中心環節，而是這個網絡結構中左右串聯的點，銜接各方利益訴求。

3.2 設立時：依法決策

政府性基金最主要就是為了社會公共事業的發展，都是為了公共利益的促進和達成，應該在立法程序上進行完善，避免影響某項基金的效力。古典的正義主要用于人的行為，而在近現代的西方思想中，正義更多用于評價社會制度的道德標準，被視為社會制度的首要價值，法律或者立法，作為權威性的社會制度或社會制度生存方式，與正義淵源已久，法律旨在創設一種正義的社會秩序。我國法制體系正在逐漸完善的過程中，法律基礎并不完善，基金立法迫在眉睫，必須將民主法治原則貫穿政府性基金管理整個過程，使得相關規章經歷合法程序，任何政策出臺都有相關法律的支撐。經過基金立法，既使得政府按規定運用手中權力，又保證政府性基金的正常運轉。

3.3 運行中：公開透明

我國政府性基金征收程序比較煩瑣，有稅收部門進行征收的，也有負責部門進行征收的，無論哪個部門進行征收，從未有較為仔細、系統地向公眾公開的報告等，無論是對學者進行研究還是公眾進行監督都造成了較大困難。例如民航發展基金雖然由航空公司代為征收，但是沒有像英美等國那樣在官網公布每年每季度的征收和使用詳細說明。所以，應該按時向社會公布使用情況，并設立對應機制對其中的使用進行監督。真正意義上合理合法使用政府性基金，使其真正成為“陽光下的政府性基金”。

3.4 監察中：完善監督、監察機制

沒有監督，就沒有進步，信息向公眾公開，保證了公眾的知情權，也就要保證公眾的監督，廣開信箱，用積極認真的態度鼓勵，對待公眾監督舉報。支持鼓勵公眾的監督舉報是外部監督，對于內部的監察體制改革，相關部門也應該在政府性基金管理過程中運用監察制度，經過日常的監督、派駐監視和巡視監督等，推助基金管理監督監察日常化。

4 結語

政府性基金歷經20 多年的發展，根據國情社情不斷改革，逐漸成為一套系統、成熟的財政體系，這套體系不斷壯大，不斷完善，為我國不同時期公共事業的發展做出巨大貢獻作用。隨著市場經濟的不斷深化，財政體制不斷面臨挑戰，政府性基金管理也面臨很多挑戰。如民航發展基金從誕生之日起已經歷五次變革，都是隨同航空事業的不斷發展而革新。

不可否認，很多改革都在“摸著石頭過河”，政府性基金也需要專家學者、政府以及社會的不斷合作，這樣才能不斷推動這項有助于民生大業的工程不斷進步。

只要拿出壯士斷腕的勇氣，將人民利益放在首位，就可以掌控好政府性基金這艘航船的風帆，再加以專家學者的踴躍建言獻策和社會公眾的監視和支持，政府性基金一定可以發揮預期的作用，為我國經濟建設做出更大的貢獻。