新時期基層行政單位如何做好預(yù)算績效目標管理

彭凌 深圳市鹽田區(qū)梅沙街道公共事務(wù)中心

引言

行政單位預(yù)算績效目標是預(yù)算績效管理的邏輯起點，是各級行政單位根據(jù)自身職責(zé)履行及業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，并在同級政府及財政部門的部署監(jiān)督下，制定的在一定時限內(nèi)可達成的、與資金預(yù)算相匹配的發(fā)展目標。實施預(yù)算績效目標管理能有效緩解地方財政支出壓力同時能促使行政單位高效履職，故需將績效目標管理融入部門單位實際工作，指導(dǎo)單位預(yù)算管理改革實踐，從而提高單位的資金使用效率及公共服務(wù)質(zhì)量，增強政府公信力和執(zhí)行力。

一、預(yù)算績效目標管理概述

（一）預(yù)算績效目標管理理論概述

預(yù)算績效目標管理作為預(yù)算管理的核心內(nèi)容，最早起源于20世紀70年代中后期的西方國家，它對西方各國的財政管理工作影響深遠。進入21世紀以來，我國政府引入預(yù)算目標管理理論并在行政事業(yè)單位內(nèi)開展相關(guān)理論實踐。特別是隨著新一輪財稅體制改革的不斷深化，我國政府明確提出要強化政府現(xiàn)代財政體制建設(shè)，建立透明、規(guī)范的預(yù)算制度，強化預(yù)算管理，提高財政資金利用率。因此，本文需要對預(yù)算績效目標管理理論進行探討以便后續(xù)研究的順利開展。

預(yù)算績效目標管理是基于新公共服務(wù)理論的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，在預(yù)算績效目標管理制度下，政府要把社會公眾的總體需求作為開展預(yù)算工作的根本要求。區(qū)別于傳統(tǒng)的行政管理模式，預(yù)算績效目標管理制度要求政府需要適當(dāng)采取優(yōu)秀企業(yè)的預(yù)算管理手段，通過財政預(yù)算績效評價來衡量政府的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)成本，進而促進政府工作質(zhì)量和服務(wù)意識的提升。預(yù)算績效目標管理一般包括事前制定績效目標、事中監(jiān)督績效目標完成情況、事后評價以及評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)；管理內(nèi)容一般包括基本支出、項目支出、專項資金支出、轉(zhuǎn)移支付支出等。

（二）新時期基層行政單位做好預(yù)算績效目標管理的重要性分析

（1）執(zhí)行預(yù)算績效目標管理有利于提升基層行政單位財政預(yù)算資金的使用效率。在預(yù)算績效目標管理制度下，基層行政單位在原則上要針對本級單位所有的財政預(yù)算支出設(shè)定相應(yīng)的績效目標，績效目標大大增強了基層行政部門預(yù)算執(zhí)行的剛性。上級財政部門可以根據(jù)績效目標決定是否對基層行政單位申報項目予以立項，也可以將績效目標作為強化財政預(yù)算監(jiān)督的重要抓手。從這一角度來看，預(yù)算績效目標管理制度加強了對基層行政部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行工作的約束，有利于提升財政預(yù)算資金的使用效率。

（2）預(yù)算績效目標管理有利于加快基層行政單位預(yù)算管理觀念的轉(zhuǎn)變。我國基層行政單位在傳統(tǒng)的“委托——代理”行政管理理論的指導(dǎo)下，預(yù)算管理工作會呈現(xiàn)出預(yù)算資金浪費、預(yù)算資金監(jiān)管缺位，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)的現(xiàn)象。基層行政單位通過施行預(yù)算績效目標管理制度，引入財政專家、各級人大及監(jiān)察機關(guān)參與到預(yù)算管理的監(jiān)督管理當(dāng)中，極大地提升了基層行政單位對預(yù)算管理工作的重視程度，特別是預(yù)算績效化的實施有助于壓實基層行政單位的預(yù)算主體責(zé)任，提升單位資金管理水平。

二、新時期基層行政單位預(yù)算績效目標管理中存在的問題

（一）缺乏預(yù)算績效管理意識

在原有預(yù)算管理體系下，我國基層行政單位對財政預(yù)算資金進行績效評價的主動性不強。隨著預(yù)算績效目標管理改革不斷深化，基層行政單位的預(yù)算管理工作已逐步完善，但在一定程度上還存在著對傳統(tǒng)預(yù)算管理思想的路徑依賴，在具體的日常工作中則表現(xiàn)為本級單位的財務(wù)部門仍然沿用原有的預(yù)案編制方法，即以增量預(yù)算為主，延續(xù)以往的預(yù)算基數(shù)來進行預(yù)算申報，且由于基層行政單位的工作人員在日常工作中片面重視財政預(yù)算資金的審批，普遍忽視財政預(yù)算資金的分配和使用，導(dǎo)致預(yù)算編制環(huán)節(jié)同預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)基本脫節(jié)，基層行政單位無法通過績效目標對業(yè)務(wù)部門的預(yù)算執(zhí)行成果進行審核監(jiān)督。總的來說，現(xiàn)階段某些基層行政單位中的多數(shù)人員沒有預(yù)算績效管理意識，預(yù)算績效管理工作的開展既缺乏領(lǐng)導(dǎo)支撐，又缺乏各部門的配合，往往會淪為形式化。

（二）預(yù)算績效目標管理的責(zé)任主體權(quán)責(zé)劃分不明

我國政府頒布出臺的《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》對預(yù)算績效目標管理的責(zé)任主體做出明確規(guī)定即各單位的預(yù)算績效目標管理工作要遵循“誰使用資金、誰申報目標”的原則，但目前來看上述規(guī)定在基層行政單位的管理工作中并沒有被妥善落實，主要表現(xiàn)在：單位預(yù)算績效管理工作基本全權(quán)由財務(wù)部門負責(zé)，預(yù)算績效目標的制定也多由其進行，業(yè)務(wù)部門的預(yù)算績效目標管理工作的參與度很低。而當(dāng)前多數(shù)行政單位的財務(wù)人員還未實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，對單位業(yè)務(wù)情況的了解不夠深入和及時，業(yè)財不夠融合。由于財務(wù)部門的工作人員缺乏對業(yè)務(wù)場景的實質(zhì)認識，且績效指標制定難以同內(nèi)部決策層、業(yè)務(wù)相關(guān)層、項目相關(guān)層進行充分協(xié)商，無法對績效目標的制定展開有針對性的調(diào)研，因而導(dǎo)致預(yù)算績效目標管理難以落地生效。

（三）績效指標設(shè)置不科學(xué)，且缺乏量化標準

績效指標是績效目標的量化及細化，設(shè)置合理的績效指標和指標值，將會引導(dǎo)項目正確、高效開展。但在實踐中，績效指標的設(shè)置仍存在較多的問題，以基層行政單位為例，其不合理主要表現(xiàn)在：①績效指標設(shè)置缺乏針對性，與業(yè)務(wù)內(nèi)容不匹配，如單位在危房改造類工程項目中，設(shè)置了防震減災(zāi)演練數(shù)量績效指標，偏離了工程項目質(zhì)量考核范圍；②指標值表述模糊或指標值設(shè)置不合理，如在效益指標中，指標值設(shè)定為“作用顯著”“長期有效”“持續(xù)改善”，指標缺乏量化標準；此外，部分項目的績效指標值因缺乏前期調(diào)研，指標值設(shè)置不合理，如針對滿意度指標的測度較為隨意，導(dǎo)致目標的制定難以指導(dǎo)工作；③指標設(shè)置不全面，普遍缺乏成本指標。相關(guān)部門要求行政單位在績效目標申報時，在“產(chǎn)出指標”下設(shè)置“成本指標”。但在實際工作中，由于單位管理層及執(zhí)行層缺乏成本控制意識，且對成本核算情況不了解，因此未設(shè)置成本指標。同時，財政部門申報時不要求各類指標都要填寫，以單位實際情況設(shè)定。因此，部分單位在“產(chǎn)出指標”下設(shè)置了“數(shù)量指標”“質(zhì)量指標”和“時效指標”，但忽視了“成本指標”。

（四）績效目標的審核機制未能有效發(fā)揮作用

按照《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》中對績效目標審核機制的規(guī)定，其審核應(yīng)該按照“誰分配資金，誰審核目標”的原則，對于基層行政單位，向其分配資金的主體為財政局，故其績效目標的審核主體也應(yīng)該為財政局，但績效目標制定單位及審核單位的分離，也導(dǎo)致了一系列問題，主要體現(xiàn)在以下兩個領(lǐng)域：①基層行政單位的項目支出績效目標的設(shè)定具有一定專業(yè)性，故基于知識結(jié)構(gòu)差異且信息不對稱，財政局難以對具體業(yè)務(wù)執(zhí)行產(chǎn)出效果有全面認知，因此難以對指標設(shè)定的準確性與否進行把握；②財政局各部門預(yù)算管理人員數(shù)量有效，但其在預(yù)算管理審核時面對的是海量的業(yè)務(wù)，層層預(yù)算層級及與之相對應(yīng)的預(yù)算單位，客觀成分上提升了財政部門人員審核預(yù)算績效目標的難度。

（五）績效目標反饋機制不完善

一方面，現(xiàn)階段，我國未針對財政支出績效管理建立統(tǒng)一的行為標準和制度規(guī)范，在缺乏政策指導(dǎo)依據(jù)的情況下，行政單位未對支出項目中的問題、責(zé)任等落實到不同環(huán)節(jié)的責(zé)任人身上，不利于發(fā)揮預(yù)算績效管理工作的嚴肅性與權(quán)威性；另一方面，按照相關(guān)規(guī)定，基層行政單位需要將預(yù)算績效評價結(jié)果納入后續(xù)的預(yù)算編制與資源配置環(huán)節(jié)當(dāng)中，但具體應(yīng)用沒有有效的制度規(guī)范作為指導(dǎo)依據(jù)，如何將評價結(jié)果與資金配置掛鉤融合，這依舊是基層行政單位未解決的問題。

三、新時期完善基層行政單位預(yù)算績效目標管理的有效措施

（一）轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念，強化財政預(yù)算績效評價意識

基層行政單位做好預(yù)算績效目標管理工作的首要任務(wù)是擺脫傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念的路徑依賴，在全單位樹立財政預(yù)算績效評價意識，基層行政單位需要從以下幾方面著手加快推動本單位預(yù)算管理觀念轉(zhuǎn)變。首先，基層行政單位要加強對預(yù)算績效目標管理的宣傳講解，在單位內(nèi)部定期開展有關(guān)預(yù)算績效目標管理的培訓(xùn)活動，邀請上級財政部門的工作人員或有關(guān)專家為本單位人員講解預(yù)算績效目標管理的理論知識和實踐經(jīng)驗。其次，基層行政單位的預(yù)算管理部門需要加強績效目標管理體制建設(shè)，重視預(yù)算管理同績效目標的有機結(jié)合，采取諸如改進預(yù)算編制方法等具體措施來改變“重分配輕管理、重使用輕績效”的預(yù)算管理思想。最后，將單位各人員績效和預(yù)算績效相掛鉤，即單位利益和個人利益掛鉤，促使單位各部門人員主動參與到預(yù)算管理中，主動配合預(yù)算績效工作的開展。這在一定程度上可以提高內(nèi)部人員對預(yù)算績效管理工作的重視程度，也能夠提高財政資金使用效益。

（二）落實績效目標管理主體責(zé)任，完善績效管理工作機制

要解決績效目標設(shè)定的職責(zé)范圍不清的問題，主要應(yīng)采取兩個方面措施，其一為落實績效目標管理主體，其二為完善績效管理工作機制，具體實現(xiàn)路徑如下：①基層行政單位應(yīng)在單位內(nèi)部通過會議召開、制定編寫等方式達成共識，即明確業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門的角色地位，前者是績效目標管理的第一責(zé)任主體，后者僅負責(zé)監(jiān)督及實施。同時為強化對業(yè)務(wù)部門考核，應(yīng)積極歸集績效目標設(shè)立、執(zhí)行、成果監(jiān)測等相關(guān)資料，根據(jù)項目績效完成情況及實施成效，評價績效目標及績效目標指標設(shè)置的合理性，以落實業(yè)務(wù)部門績效目標管理主體責(zé)任，同時財務(wù)部門應(yīng)積極做好輔助支撐作用，重點做好政策解讀分析、預(yù)算流程設(shè)計以及為業(yè)務(wù)部門開展預(yù)算績效管理提供支撐和服務(wù)等工作。②基層行政單位應(yīng)建立財政部門—業(yè)務(wù)部門協(xié)同機制，以應(yīng)對預(yù)算績效目標管理這一系統(tǒng)性的工作，部門應(yīng)積極舉辦會議以強化上述部門溝通，做好財務(wù)及業(yè)務(wù)的有效銜接。

（三）評估目標指標制定合理性，提高績效標準科學(xué)性

評估目標指標是否科學(xué)，受績效標準的影響較大，行政單位應(yīng)該構(gòu)建多維度績效指標體系，實現(xiàn)路徑如下：①基層行政單位應(yīng)積極梳理單位戰(zhàn)略目標及部門任務(wù)，并將上述目標層層分解，按照“全”勝“多”，“準”勝“廣”原則編制指標，另應(yīng)歸集資料，評估所制定績效指標是否對于達成上述目標產(chǎn)生積極性、相關(guān)性作用；②指標值進行量化，剔除模糊標準，如在設(shè)置績效目標時，針對宣傳類項目，目標完成良好的判定標準，可量化為分發(fā)宣傳冊5000冊，或者舉辦宣傳講座10場等相關(guān)指標；而產(chǎn)出質(zhì)量可根據(jù)項目的性質(zhì)特色化其目標值，如工程類項目可設(shè)置一次驗收合格率100%等標準；③明確成本績效指標制定，基層行政單位衡量投入產(chǎn)出的效率比，期間嚴格遵循財政部門資金支出標準，以完成目標任務(wù)為主的計劃標準為主，設(shè)置相關(guān)成本指標。

（四）采取“財政部門+專家+第三方專業(yè)人士”模式審核，優(yōu)化績效目標審核

為強化績效目標審核，可采取“財政部門+專家+第三方專業(yè)人士”模式審核，優(yōu)化績效目標審核，實現(xiàn)路徑如下：首先，形成事前評審、事中監(jiān)督的預(yù)算績效管理體系，采取“財政部門+專家+第三方專業(yè)人士”的模式，科學(xué)地對單位特定項目和大型項目的事前評審工作，通過財政部門與專家、第三方充分調(diào)研，以優(yōu)化績效目標審核。其次，在預(yù)算績效目標執(zhí)行過程中，要及時進行定期和不定期考核，并與專家溝通協(xié)商，通過事中監(jiān)督，充分控制風(fēng)險，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正偏差。最后，針對一些下屬單位較多的行政單位，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況擴大績效目標審核的試點單位范疇，建立相應(yīng)的年度預(yù)算績效目標平衡機制。預(yù)算項目較多、財政撥款金額較大的單位應(yīng)當(dāng)作為重點部門，納入目標評審的試點范圍之內(nèi)；對于以往已經(jīng)納入試點的項目，則應(yīng)當(dāng)對考核目標進一步分類和細化。此外，選擇一些與社會經(jīng)濟效益關(guān)聯(lián)度較高的項目作為重點績效評價項目，并編制完成重點項目的預(yù)算績效評價報告作為信息公示，提升預(yù)算績效管理在行政單位中的影響力。

（五）完善預(yù)算績效目標管理反饋機制，提升預(yù)算管理信息化建設(shè)水平

基層行政單位在具體的管理過程中要加強績效目標的結(jié)果反饋，預(yù)算項目實施成果中好的一面繼續(xù)保持，壞的一面則進一步優(yōu)化。總體而言，預(yù)算績效目標的設(shè)置應(yīng)當(dāng)同預(yù)算理體系實現(xiàn)有機融合，形成前后閉環(huán)管理。基層行政單位的預(yù)算管理部門應(yīng)當(dāng)在財務(wù)年度初始階段設(shè)置好本年度的預(yù)算績效目標并及時下發(fā)到本級單位的業(yè)務(wù)部門；在財務(wù)年度結(jié)束階段基層行政單位需要會同本級單位的業(yè)務(wù)部門對本財務(wù)年度的各預(yù)算項目中預(yù)算績效目標的實際運行狀況進行審核評價，根據(jù)預(yù)算績效目標完成情況的具體反饋，對下一財務(wù)年度的預(yù)算績效目標設(shè)置工作做出相應(yīng)調(diào)整。在上述的整個流程當(dāng)中基層行政單位如果要實現(xiàn)較為理想的預(yù)算績效目標管理成效就必須得借助先進的信息技術(shù)的手段為本級單位的預(yù)算管理工作提供技術(shù)保障。因此，基層行政單位要重視預(yù)算管理信息水平的提升，在單位內(nèi)部構(gòu)建預(yù)算管理信息平臺，在該平臺上預(yù)留上級財政主管單位及其他相關(guān)單位的信息端口，以便預(yù)算績效目標管理工作的各相關(guān)方能夠通過此平臺實現(xiàn)預(yù)算績效目標關(guān)鍵數(shù)據(jù)的實時交互，從而提升基層行政單位預(yù)算績效目標管理的工作效率。

結(jié)語

綜上所述，實施預(yù)算績效目標管理是基層行政單位全面實施預(yù)算績效管理的基本前提和重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，作為單位管理者應(yīng)予以高度關(guān)注、全員參與，真正將預(yù)算績效目標管理的理念融入本單位的履職和各項事業(yè)的發(fā)展工作中。只有加強對預(yù)算績效目標的管理，才能從根本上提高行政單位的管理水平，推動政府公信力和執(zhí)行力的增強，并全面提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量。