立足金融開放新發展階段 構建跨境資金流動新格局

陸磊 國家外匯管理局副局長

2021年是偉大的中國共產黨誕辰100周年，也是新中國成立72周年。在中國共產黨的堅強領導下，新中國滄桑巨變，成就輝煌。在黨和國家波瀾壯闊的奮斗征程中，外匯管理工作始終堅持社會主義市場經濟改革方向，統籌發展和安全，持續深化外匯領域改革開放，不斷完善外匯管理體制機制，在有力推動我國涉外經濟發展的同時，有效維護了國家經濟金融安全。

金融雙向開放助力我國跨境資本流動格局的深刻變化

中國金融市場開放是一個堅定、長期而漸進的過程，是中國改革開放史的重要篇章。2019年2月，習近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學習時指出，要提高金融業全球競爭能力，擴大金融高水平雙向開放，提高開放條件下經濟金融管理能力和防控風險能力，提高參與國際金融治理能力。2020年9月，在中央全面深化改革委員會第十五次會議上，習近平總書記再次強調，要推進國家治理體系和治理能力現代化，推動更深層次改革，實行更高水平開放，為構建新發展格局提供強大動力。

新中國成立以來我國金融市場雙向開放取得了歷史性成就

金融市場開放是一個復雜的概念。有廣義和狹義之分。狹義主要是指以匯率市場化和本幣可兌換為核心的跨境資本自由流動和兌換；廣義則除狹義金融市場開放外，還包括金融服務業的開放等內容，對于大國經濟而言貨幣國際化也是其應有之義。金融市場雙向開放是中國作為一個大型經濟體融入全球化進程的必然路徑。新中國成立以來，中國的金融市場開放可以劃分為四個階段：

第一階段（1949—1978年）：建立高度集中的對外金融管理體制。建國以來，我國在計劃經濟基礎上建立了嚴密的涉外貿易投資管理體制，統收統支的外匯管理是其中最為重要的組成部分，起到了服務于國家利用國際市場和外匯資源，以及服務于國家綜合平衡管理的作用。計劃經濟時期，我國的人民幣匯率制度和外匯管理體制也并非一成不變，人民幣匯率制度探索性地嘗試了從單一盯住到錨定“一籃子貨幣”等不同類型的制度安排，對外貿易也曾嘗試以人民幣計價結算。外匯管理政策貫徹了增收節支、開源節流的原則，使外匯收支逐年有所增加。

第二階段（1979—1999年）：從金融“雙軌制”到社會主義市場經濟金融體制。十一屆三中全會以后，全黨全國工作重點轉移到社會主義經濟建設上來，實行改革開放的國策。這一時期改革和開放互為表里，主線依然是人民幣匯率制度和大一統外匯管理體制的市場化改革。這20年間的外匯體制改革又可分為兩個子階段：一是從1979年到1993年，我國實行計劃管理與市場調節相結合的“雙軌制”。在從傳統的計劃經濟體系向有計劃的商品經濟體系轉變中，逐步縮小指令性外匯計劃，擴大指導性外匯計劃，加強市場調節的作用。二是從1994年至1999年，逐步建立適應社會主義市場經濟體系的外匯管理體制。1996年年底實現人民幣經常項目可兌換，建立起統一規范的外匯市場和以市場供求為基礎的有管理的浮動匯率制度。

第三階段（2000—2007年）：加入世界貿易組織（WTO）推動金融業開放深入發展。新世紀以來，在經受住亞洲金融危機后續影響的基礎上，2001年加入WTO成為中國經濟金融深度融入世界經濟的催化劑。這一時期是外需對經濟貢獻最高的階段，我國外貿依存度從39%提高至62%，經常項目順差與國內生產總值（GDP）之比從1.7%上升至10.0%，外匯儲備從1656億美元上升至1.5萬億美元，超過日本成為全球第一外匯儲備大國。該階段，金融業開放沿著三條主線向縱深發展：一是全面履行入世承諾，推動貿易投資和金融服務業開放；二是以2005年深化人民幣匯率形成機制改革為核心，推動人民幣資本項目可兌換進程大幅提速；三是適應我國從外匯短缺轉變為相對充裕的資源稟賦格局，全面推動貿易投資自由化便利化，推動管理理念從“寬進嚴出”轉向“均衡管理”。

第四階段（2008年至今）：國際金融危機開啟金融高水平雙向開放的新階段。2008年是我國經濟發展階段的重要“分水嶺”。這一時期，我國金融開放牢牢把握主動權，抓住了人民幣國際化和新一輪更高水平開放的戰略機遇期，積極應對2008年國際金融危機、2020年新冠肺炎疫情暴發等外部沖擊，統籌金融發展和安全，實現了我國從商品服務開放到金融市場高水平開放、從依賴國際市場到依托國內市場、從人民幣區域化到人民幣國際化的深刻轉變。

近年來我國金融開放蹄疾步穩進入新發展階段

當前，我國經濟發展發生了深刻變化。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，處于轉變經濟發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。面對這一深刻變化，必須貫徹新發展理念，以供給側結構性改革為主線，建設現代化經濟體系。金融是現代經濟的核心，必須不斷完善金融要素市場化配置，充分利用國內國際兩個市場、兩種資源，增強金融服務實體經濟的能力。近年來，我國金融開放牢牢把握服務實體經濟的宗旨，遵循習近平總書記“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大”的重要講話精神，積極穩妥、雙向有序、點面結合，推動形成全面開放新格局。

金融市場開放不斷擴大。2019年7月，國務院金融穩定發展委員會辦公室發布11條金融業對外開放措施；2019年9月，人民銀行、外匯局發布《境外機構投資者境內證券期貨投資資金管理規定》，取消合格境外機構投資者（QFII）和人民幣合格境外機構投資者（RQFII）額度限制，明確并簡化境外機構投資者境內證券期貨投資資金管理要求，便利境外投資者參與我國金融市場；2020年2月，人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局和上海市人民政府聯合發布關于加快推進上海國際金融中心建設和金融支持長三角一體化發展的意見，給予理財子公司、養老金管理公司、貨幣經紀公司、信用評級機構等立足資本市場的金融機構更大的開放度；2020年9月，外匯局啟動常態化發放合格境內機構投資者（QDII）額度工作，以滿足境內主體境外投資需求，進一步推動國內外資本市場互聯互通；2021年9月，“跨境理財通”業務試點正式啟動，支持大灣區內地及港澳居民個人跨境投資對方銀行銷售的合資格投資產品；內地與香港債券市場互聯互通南向合作也正式上線運行，為內地機構投資者投資香港及全球債券市場提供便捷通道。金融市場雙向開放不斷擴大，資本項目開放進入新發展階段。

區域開放格局進入新發展階段。2013年8月設立上海自貿試驗區以來，外匯局先后推出4批20項自貿試驗區外匯創新措施，在所有自貿試驗區統一實施。目前，已向全國復制推廣了其中的14項，大幅提高了全國貿易投資自由化便利化水平。為服務上海國際金融中心建設，外匯局先后出臺了10余項外匯管理創新措施，包括合格境外有限合伙人（QFLP）和合格境內有限合伙人（QDLP）等新型股權直接投資試點、高新技術企業外債便利化額度試點等。2020年5月，人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局發布實施《金融支持粵港澳大灣區建設的意見》，其中外匯管理創新政策以促進大灣區跨境貿易和投融資便利化為主，推動建立“跨境理財通”機制，開展跨境貸款、跨境資產轉讓，支持私募股權投資基金開展跨境投資試點。2021年3月，人民銀行、銀保監會、證監會、外匯局發布實施《關于金融支持海南全面深化改革開放的意見》，其中外匯管理創新政策以貿易投資自由化為主，在跨境證券投融資和非金融企業外債完全可兌換方面也均有突破。2021年9月，中共中央、國務院印發了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》。人民銀行和國家外匯管理局將貫徹落實黨中央、國務院決策部署，持續加大金融支持橫琴、前海建設力度。

聚焦“十四五”推動構建高水平跨境資金流動新格局

今年是“十四五”規劃開局之年。立足我國金融開放新發展階段，要持續深化金融領域改革開放，更好統籌發展和安全，統籌推動資本項目開放、金融市場雙向開放和人民幣國際使用，提升跨境貿易投資自由化便利化水平，有效防范化解跨境資本流動沖擊，維護金融穩定和國家經濟金融安全，服務更高水平開放型經濟新體制。

“十四五”時期以新發展理念推動高質量發展是金融開放的主題主線

2021年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》指出，穩妥推進銀行、證券、保險、基金、期貨等金融領域開放，深化境內外資本市場互聯互通，健全合格境外投資者制度，穩慎推進人民幣國際化，堅持市場驅動和企業自主選擇，營造以人民幣自由使用為基礎的新型互利合作關系?！笆奈濉睍r期，金融開放要堅持長期的目標導向，把穩妥有序推動金融市場開放作為核心內容和改革取向。穩步推進資本項目開放，是黨中央著眼國內國際兩個大局，整體布局、統籌考慮、科學謀劃做出的重大決策，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的必然要求，是構建更加完善的要素市場化配置體制機制的重要內容，是新時代加快完善社會主義市場經濟體制的重要組成部分。

“十四五”時期統籌好發展和安全是維護我國金融發展和安全利益的根本前提

習近平總書記深刻指出，當今世界正經歷百年未有之大變局。新冠肺炎疫情全球大流行使這個大變局加速演進，國際經濟、科技、文化、安全、政治等格局都在發生深刻調整，風險和挑戰都有了新的變化。一是全球量化寬松和宏觀杠桿率攀升。新冠肺炎疫情以來，主要央行資產負債表大幅擴張，宏觀杠桿率明顯上升。2020年年初到2021年一季度，發達經濟體央行資產負債表大幅擴張，美、歐、日央行資產負債表擴張幅度分別達到83.6%、59.9%和24.6%，央行資產規模占GDP比重于2021年一季度分別達到36.9%、66.3%和132.5%。二是全球經濟增長較快恢復但不平衡。從發達經濟體看，美英疫苗供給加速、接種速度較快，二季度歐盟疫苗供給加速；從發展中經濟體看，受經濟實力和疫苗供應的雙重約束，疫苗接種率整體不高，對經濟恢復增長產生影響。三是美貨幣政策出現轉向苗頭。美聯儲主席鮑威爾表示可能最早2021年11月開始縮減資產購買規模。政策調整引發的市場波動和跨境資本流動可能將進一步影響國際金融市場穩定。

更高水平的金融市場開放必須以不發生系統性金融風險為前提

防范開放條件下的金融風險是新興經濟體的必修課，必須未雨綢繆、苦練內功。要堅持底線思維，做好外部環境長期變化的思想準備和工作準備。在堅定不移擴大對外開放、增強國內國際經濟聯動效應的同時，要統籌發展和安全，全面防范風險挑戰。要提高針對性，分渠道實施具體防風險策略：從實體渠道看，著力擴大內需，以抵補外部需求收縮；從金融渠道看，著力保障貨幣、市場、信貸穩健。要高度重視對國際疫情和經濟金融形勢的研判和應對，防范境外風險向境內傳導。

防范金融開放風險，關鍵是全面提升金融能力

金融能力的提升主要從以下幾方面著手。一要加強市場主體建設，培育市場參與者的技術水準、服務能力、投資能力和風險管控能力，切實踐行“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念。二要加強市場建設，培育市場基準利率和收益率曲線，逐步形成市場化利率調控體系，增強人民幣匯率彈性。三要建設以人民幣金融資產為核心的國際金融中心，推動離岸和在岸市場規則與國際接軌，促進中國與全球金融市場的互聯互通，培育全球交易市場。四要建立與更高水平開放相適應的金融監管體系，完善外匯市場“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架，保持微觀政策跨周期的穩定性、一致性和可預期性；同時，推動完善外匯管理體制機制，進一步構建簡明清晰的外匯政策法規框架。