淺談高職院校兩級管理體制改革

文/李雅琦

2017年3月，教育部等五部門印發了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，對完善高校內部治理作出了專門規定。中共中央、國務院于2019年2月印發了《中國教育現代化2035》，重點分析了當前教育發展中突出的問題和薄弱環節，圍繞加快教育現代化部署了十大戰略任務，其中明確指出“推進教育治理體系和治理能力現代化”。為進一步完善大學內部治理結構，傳統的內部治理模式已經滯后于高職院校快速發展的需要。為此，許多高職院校積極探索深化校院兩級管理體制改革[1]。

一、高職院校兩級管理體制改革的困境

（一）高職院校的兩級管理模式存在缺陷

當前，許多高職院校內部治理水平比較落后，在兩級管理體制改革上起步較晚，仍處于探索階段，又因改革并沒有統一、規范的標準與模式，所以，許多高職院校在啟動兩級管理體制改革上，或舉棋不定，或無從下手，或淺嘗輒止。但大部分正在推進兩級管理模式的高職院校，是借鑒了本科高校較為成熟的校院兩級管理模式，且大多停留在概念上，在具體操作層面和實施層面上缺乏經驗指引。此外，從學校總體規模、師資力量、專業設置等硬性指標來看，高職院校與本科院校之間仍存在較大差距，且高職院校自身實際情況也存在差異，改革路徑也有所不同，無法全盤照搬本科院校的兩級管理模式。所以，目前高職院校尚未形成專屬、兼容性強、比較完善的兩級管理理論體系和成熟的實踐經驗，導致兩級管理不暢，效能得不到充分發揮[2]。

（二）校院兩級權責邊界不清晰

當前，在大部分的高職院校中，由于受到垂直管理體制的慣性影響較大，現代化大學內部治理理念很難在短時間內消除。因此“只有責任，缺乏權力”的現象在二級院系中依然突出。不少高職院校在實行兩級管理時，下放給二級院系的更多的是事權，如：教學科研、學生管理、社會服務等事務，而財務權、人事權和資源分配權等重大事項和重大決策的決定權和審批權仍然由學校一級主導，管理重心仍在學校，二級院系在實質上仍是學校的被動執行機構，仍屬于管理的“客體”，被賦予更多是一種參謀建議的權利，而且所承擔的工作職責與被賦予的權力嚴重不對等，并沒有真正成為擁有“人、財、物”權的辦學主體，造成“責、權、利”分離，嚴重阻礙了二級院系的辦學自主性、積極性和創造性。另外，一些高職院校雖十分重視“權責統一”的原則，但對其內涵的理解卻參差不同。有的高職院校在兩級管理體制改革中明確了“權力、利益”兩個層次的責任，而有的只對“責任、權力”進行了劃分。這導致校院兩級權責邊界模糊，難以真正落實兩級管理模式。

（三）缺乏兩級管理配套機制

現階段，大部分高職院校在兩級管理制度中，二級學院與校級職能部門之間還沒有構建起暢順、高效的溝通機制，二級學院層面也還沒有構建相應配套的權力監管制度。這直接導致校級職能部門為了落實“放權不放任”而額外采用考核形式或周報、月報、季報等形式，對下放的教科研管理、綜合行政管理、學生工作管理、師資管理等進行監管，這種做法不僅沒有真正做到放權，反而會大幅增加二級學院的工作量，甚至會造成職能不清，出現協調困難和推諉扯皮現象。另外，學院層面缺乏權利監管制度，使學院在真正運行過程中依然繞不開校級層面的監管障礙，導致學院辦學自主權不能完全落實，工作積極性無法調動起來。

二、完善高職院校兩級管理體制改革的路徑探析

（一）轉變觀念，科學規劃

思想決定出路，統一思想是深入推進改革的首要任務。推進校院兩級管理，需要思想觀念轉變和價值觀的調整。對于二級學院，要堅定方向，明確主體地位，從被動辦學轉變為主動辦學；對于職能部門來說，要達成共識，轉變服務方式，因為權力的下放、角色的調整可能會帶來心理落差和矛盾沖突。因此，需要學校各級領導、各教學單位、各職能部門甚至全體教職員工轉變觀念、統一立場，樹立全校一盤棋的改革思想[3]。

科學規劃是深入推進改革的關鍵環節。這需要學校層面通過各種方式開展論證和意見征集，修訂學校章程、制定學校發展規劃，明確目標、任務和要求后，二級學院制定了本學院建設實施方案，明確建設的目標、路徑、內容和舉措；組織落實二級學院年度目標考核，接受學校的目標考核和評估。

（二）確立主體，明晰權責

經過學校層面統一規劃、明確校院兩級管理體制和職能部門與學院各自的角色定位后，要盡快明確權責清單和權責邊界。明確二級學院為人才培養、教學科研、專業建設的具體組織實施主體，支持其在學校授權范圍內進行自主管理，探索適合自身特點的發展模式。另外，進一步明確二級學院議事范圍，并支持二級學院依規研究決定學院改革發展的各項工作。建立健全二級學院重大事項、重大項目、大額資金使用等決策制度，賦予二級學院充分自主權，減少職能部門一般性管理職能，從而能夠促使學校決策、執行與監督分離，保證權責相當。這樣，二級學院將會更加清晰自己到底有哪些權力、怎么用好這些權力，需要承擔什么樣的職責，進一步推動了二級學院決策科學化和管理規范化水平的提升。

（三）重心下移，激發主體意識

1.人事管理重心下移、有序放權

學校可通過頒布二級學院年度工作考核辦法、制定目標考核任務書等，對學院實施年度目標任務管理，以目標導向、分級分類考核、定量與定性相結合、考核與績效相關聯為原則，依據學校發展規劃和各學院的實際，下達各學院年度工作考核目標，并進行考核評價，并把考核等級和教職工年終績效獎金結合起來，強化各二級學院責任擔當，激發教職工工作的積極性和主動性，構建“公平規范、強化考核”的校院兩級管理體系。另外，在人員招聘方面，支持二級學院積極發揮自身主動性，由學校按指標核定各二級學院的編制數，二級學院設立專任教師崗位設置與聘用評議組，自行制定考核及競聘方案，并按需求自行分配，對于臨聘人員可采用經費包干等方式自主負責招聘和管理。

2.規范財務管理，構建二級財務管理體系

按照權責利相對應原則，實行“統一領導、分級管理”的財務管理體制。將預算執行細化分解到二級學院或項目，明確相應的授權審批制度。擴大二級學院自主采購權限和限額，簡化采購流程，可以進一步提升資金使用效率，增強財務保障能力。

3.完善學術機構，加強學術治理

通過完善學術委員會、教學指導委員會等基本治理組織，為學術組織的發展提供保障。構建行政權力與學術權力相分離的管理模式。在制度上，明確學術事務和行政事務的職責范圍、決策權限、決策內容和議事程序，充分保證學校學術委員會在學術事務中的話語權。

4.試點先行，分步推進

因各高職院校在總體規模、機構設置、師資力量、專業設置上都不盡相同，部分中小型規模的高職院校也許尚未能在全校實行校院兩級管理模式，對這類高職院校，可以采用試點的形式推進兩級管理體制改革。改革初期先選擇2～3個基礎較好的學院設立試點，要邊改革驗證，邊總結完善，探索并制定出可行性強、兼容性強、成熟度高的兩級管理體制。下一步，學校再深入細化研究，妥善研制剩余二級學院的改革政策，然后在全校學院推行，努力構建一套既強化學校整體統籌能力，又支持二級學院高效運行的體制機制，帶動建成符合習近平新時代中國特色社會主義高水平高職學校發展需要的新型二級學院。

5.放管結合，提高管理效能

（1）加強監督與考核。以目標任務考評指標為考核依據，建立學院績效評估機制，將評價考核結果作為學院辦學資源配置的重要依據，同時也是學院主要負責人和領導班子考核和獎懲的重要依據。健全權力運行制約和監督機制，加強對學院教學活動的有序組織、人才培養計劃的貫徹實施、師資隊伍的建設、科學研究和社會服務活動的開展，在財務管理的合法、合理使用等方面進行適時監控，加強審計監督，確保學院在學校的統一領導下規范管理，健康發展。

（2）強化激勵，激發活力。學校可通過出臺科研成果獎勵辦法、標志性成果獎勵辦法、校院兩級教學科研工作管理辦法等，目的在于形成打破平均主義、多勞多得、優勞優酬的競爭激勵機制，并進一步明確學院、科研項目負責人和科研相關管理部門的職能職責；明確學院在科研活動管理中的職能職責。學院對科研活動管理具有資源配置、條件保障、預算執行、督促進度等職責，一定程度上激發學校各二級單位工作活力，充分調動廣大教職工干事創業的積極性、主動性和創造性，為科研人員潛心研究營造良好環境，切實提高了教育教學質量和管理水平。

6.強化服務，促進改革順利落地

學校應從日常事務入手，進一步理順工作流程，嚴格工作標準，推進信息平臺建設，對于日常繁瑣的各項事務流程實現線上辦理，減少“多頭跑、來回跑、多次跑”的現象。對線上無法辦理的流程進行精簡優化，也可以通過建設事務大廳，設置教務、學生事務、考務、國際教育等服務窗口，實行“一站式”辦理，大幅度縮短辦事時間，扭轉多個業務重復勞動、業務流程之間沖突的局面，把專任教師、科研人員從繁雜的事務中解放出來。