全國性單項體育協會實體化改革研究

蔡旭東，簡 捷，劉 偉，陳凌凱，徐 淼，馬增華

前言

2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳和民政部、國家發展改革委先后印發了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》、《民政部、國家發展改革委關于做好全國性行業協會商會與行政機關脫鉤試點工作的通知》，吹響了新時代中國行業協會商會改革號角。2019年6月，十部委聯合印發的《關于全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》［1］，標志著行業協會商會與行政機關脫鉤進入到實質性階段，這也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措［2］。

多年來，我國基于行政體系建立起來的舉國體制在競技體育上取得了巨大成就，得到了充分肯定。但隨著社會的發展，積累在體育行業的生產力未得到充分激活和釋放，體育所蘊含的價值沒有被充分挖掘，人民美好生活在體育領域的期待和國民經濟對體育產業的要求未完全體現。如何進一步釋放體育行業生產力，成為體育改革面臨的重大而迫切的問題。在國家大力推動行業協會商會與行政機關脫鉤的大背景和大趨勢下，國家體育總局開啟了全國單項體育協會分批實體化改革的進程。

脫鉤后的項目協會如何履行好協會職能和社會責任，推動項目發展，助力體育強國建設，這既是機遇更是挑戰。從目前的情況看，一些協會在“脫鉤”過程中，在職責劃分、內部治理、制度配套、人財物等資源配置整合、外部監督等方面出現了一些實際問題［3］。本研究旨在捋清思路，查找問題，提出建議，以期順利推進協會實體化改革。

1 全國單項體育協會實體化改革的邏輯進路

1.1 有利于落實全民健身國家戰略，助力健康中國建設

落實全民健身國家戰略任務僅僅憑借國家各級體育主管部門及項目中心等行政力量是無法很好完成的，需要借助和整合社會各方力量和市場資源來形成合力，共同落實完成。通過全國性單項體育協會實體化改革，帶動全國各級單項體育協會的建立，可以釋放出單項體育協會更大的活力和支撐作用，促進體育社會團體更好地發揮職能，帶動各體育單項運動的普及與提高，吸引更多的人群特別是青少年等重點人群參與全民健身運動，推動全民健身公共服務體系不斷完善、全民健身組織網絡不斷優化。

1.2 有利于提升競技體育綜合實力，增強為國爭光能力

體育行政管理系統受限于財力和人力的資源和備戰奧運會、全運會的壓力等因素下，很難騰出更多的資源和精力，去層層推進培育擴大各運動項目體育人口，導致該運動項目運動員人才梯隊斷檔，競技實力不升反降。通過全國單項體育協會實體化改革，則可以使其充分借鑒國外單項體育協會在運動項目的普及與提高方面的經驗和做法，加大運動項目體育人口的培育力度，打好競技體育的后備人才隊伍基礎，有助于完善舉國體制與市場機制相結合的競技體育發展模式，做到開放辦體育，形成國家辦與社會辦相結合的競技體育管理體制和運行機制［4］。

1.3 有利于加快發展體育產業，培育經濟發展新動能

通過全國單項體育協會實體化改革，可以推動運動項目的普及和提高，助力民間賽事更加活躍，助推體育供給側結構性改革，拓展體育健身、體育觀賽、體育培訓、體育旅游等消費新空間，豐富公共體育服務產品供給，從而更好地推動開展群眾性體育活動，進一步激發人民大眾體育消費需求，增強體育消費黏性，促進健身休閑、競賽表演產業發展，幫助各地創新體育消費引導機制。

1.4 有利于加強對外和對港澳臺體育交往，服務中國特色大國外交和“一國兩制”事業

構建體育對外交往新格局，既需要國家層面的主導，也需要體育類社會組織在體育對外交往活動中發揮作用。而通過全國單項體育協會實體化改革，實現去行政化，更有利于單項體育協會以體育社會團體的身份推動對外和對港澳臺體育交往，降低政治干擾和阻礙，保持較為穩定的民間體育交流；更有利于落實《全民健身計劃》提出的“推動武術、龍舟、圍棋、健身氣功等中華傳統體育項目‘走出去’，鼓勵支持各地與國外友好城市進行全民健身交流”［5］；更有利于傳播中華體育文化和體育精神，讓體育成為世界人民認知中華文化的窗口和開展各國間和平外交的橋梁。

2 全國性單項體育協會實體化改革的困境

2.1 偏重競技體育和奧運備戰，未能充分實現協會實體化激活項目生產力的目標

一些奧運項目協會實體化后，仍然把奧運備戰作為最主要甚至是唯一的工作任務。沒能意識到項目中蘊藏的群眾體育、體育產業和體育外交的巨大能量；未能體現項目由事業單位轉變為社會組織所應該實現的生產力大發展的初衷和目標。

2.2 協會工作人員不穩定，流動性大

一方面協會實體化后從體制內借調到協會的工作人員雖然懂項目、有經驗，但對體制外協會的穩定性缺乏信心，留在中心又沒有了項目核心資源，處于兩難境遇，不能全身心投入工作；另一方面，協會從社會上招聘人員存在政治素養、綜合能力、業務知識和穩定性等方面的不確定性，對協會改革的順利推進和項目的發展產生了不利影響。

2.3 財政經費使用不順暢

實體化后的協會經費來自兩方面，一是財政撥款，主要用于國家隊備戰；二是協會經營性收入，主要用于協會運行及項目發展，這兩者適用不同的財務管理制度，導致中心和協會在資金使用與審核上產生責權不匹配的問題。從職能劃分上，由于協會享有經費的使用權和管理權，項目中心無法對備戰過程進行事前事中審核。

2.4 中心和協會并存造成行業內的認知混亂

目前大多實體化的協會都保持了事業單位的項目中心，各運動項目的相關方很難對兩者的職能進行準確區分，加上我國長久以來形成的強政府的社會運行模式，地方體育行政部門、社會企業等為強化自身利益的保護，在與協會開展項目合作的同時希望拉上中心進行“背書”，在一定程度上造成合作的不暢和矛盾的產生。

2.5 部分協會內部治理能力不足

實體化后的協會需要重新建立組織結構、管理體系與制度流程，是一項復雜的系統工程，需要管理者具備高度的政治覺悟，較高的理論水平，以及較強的統籌、規劃、決策、執行等管理能力。部分協會實體化后由于沒有建立多元參與的組織結構，沒有完善的民主議事和內、外部監督機制，協會的管理運行工作高度依賴協會領導個人的意志和能力，造成協會制度供給不足、執行監督缺位、管理運行不暢。

3 全國性單項體育協會實體化改革困境成因分析

3.1 部分協會未能按時代要求來看待實體化改革

單項體育協會實體化改革是中國發展到一定歷史階段的必然要求，這也是為什么2015年國家出臺《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》的根本原因。改革開放40多年來，國家的綜合實力、經濟發展水平、社會的主要矛盾已經發生了根本性變化，這種變化也倒逼著體育行業管理模式進行相應的改革。二十世紀九十年代為“過渡”而設立的事業單位性質的項目管理中心已經制約了體育生產力的發展，到了不得不改革的時候。而部分實體化的協會并沒有深刻意識到改革的時代要求，仍然以項目中心的管理理念和模式來運行協會，這必然是不符合時代要求的。

3.2 對協會實體化面臨的困難估計不足

任何改革都需要在一定的制度規則和組織體系的基礎上推進，否則就會產生無序和混亂。我國社會組織力量還很弱小，體育管理體制改革只能發自于體制內部，并在充分考慮多元利益的前提下逐步尋求妥協與利益再平衡。

全國性運動項目協會作為政府簡政放權的承接載體，進行實體化改革的必要性有較為廣泛的共識。但改革后各方的權力分配，協會自治權與政府監管之間的關系，改革后人員安置的配套制度等方面上都需要達成有效的共識并進行制度設計和安排。如外部制度供給方面，體育領域的協會實體化改革的配套政策不明晰，《全國性體育社會團體管理暫行辦法》等制度滯后于改革發展，難以對體育改革提供充分的法理依據。內部制度供給方面，部分協會還沒有建立起新的信息公開制度、資產管理制度、財務會計制度、選人用人制度、黨建工作制度、外事工作制度以及激勵約束制度等內部核心管理制度。

3.3 協會實體化模式尚未有效建立

單項體育協會實體化改革是新鮮事物，長期處于體制內以計劃經濟模式發展競技體育為主要目的的項目中心突然轉變為需要自身去尋求發展空間的社會組織不是一件容易的事。需要解決協會歷史和社會定位的問題，需要解決與業務主管部門厘清責權利關系的問題，需要解決協會運行的體制機制問題，需要解決協會工作人員任用和薪資的問題，需要解決協會領導人選任的問題。每一個問題在今天中國的體育領域都是新問題，都是需要從頂層設計＋基層摸索來不斷制度化的問題。目前協會實體化的模式尚在探索中，協會出現各種各樣的問題也就在所難免。

4 全國性單項體育協會實體化改革對策與建議

4.1 堅持黨的領導，完善外部監督機制

堅持黨的領導是協會自治權放而不亂的有力保障，有重大而現實的意義。建議全國性單項體育協會黨組織仍由體育總局的黨組領導。這樣既有利于加強對協會黨組織的監督管理，又有利于總局通過推動黨建與業務的融合發展，同時把控好協會主要負責人的政治方向與業務能力。確保協會正確的選人用人導向和良好的政治生態，真正做到對協會“放手不放任、協辦不包辦、指導不指揮”。

4.2 厘清各方職責，建立新型舉國體制

實踐證明，舉國體制是發展競技體育最有效的方式。沒有行政職能的實體化協會是以項目體系和經濟利益來維系項目構架的，難以形成嚴格意義的舉國體制。而競技體育追求更高、更快、更強的本質特點客觀要求對資源進行集約。因此如何在協會實體化大背景下建立新型舉國體制是我們面臨的課題。建議奧運備戰和國家隊組建管理工作應仍由在舉國體制中發揮主導作用的體育總局負責。例如建立奧運備戰管理中心，統一管理各奧運備戰國家隊，統籌配置奧運備戰資源，實現資源共享和集約化發展，確保奧運成績穩定向好；奧運備戰管理中心的項目負責人同時兼任項目協會副主席，以便于協調備戰中心和協會工作。

新型舉國體制的特點是即發揮了備戰中心集中行政力量辦大事的集約化優勢，又兼顧了實體化協會深入民間和市場匯集全社會資源發展項目的規模化優勢。

4.3 加強實體化協會規范化運作的指導和引導

從2015年以來，已經有幾十家協會進行了實體化改革，這里面既有奧運項目協會也有非奧運項目協會，既有職業化程度高的項目也有難以市場化的項目協會。這些協會在改革過程中都遇到各種各樣問題，有些問題已解決有些問題待解決。建議體育總局開展廣泛調研，在總結前期協會改革情況的基礎上形成一套符合現階段我國單項體育協會實體化改革的方案，包括協會的章程、組織架構、人事薪資制度、奧運備戰、內部管理機制等，指導協會規范運行。

4.4 激發社會服務功能，強化全民健身國家戰略執行力

受項目中心事業編制和激勵機制的限制，項目中心發展項目很難觸及社會基層，全國性有組織、有計劃的群眾性體育活動供給不足，而廣大人民群眾又是體育發展的根基和服務的最終目標群體。

作為社會組織的實體化項目協會可以根據事業發展需要壯大自己的人力資源并建立有效的激勵機制。體育總局可以通過目標考核、購買服務等多種形式激勵項目協會扎根基層，在發展項目的同時最大限度提升人民群眾在體育領域的獲得感和幸福感，推動實現全民健身國家戰略。

4.5 激發體育產業培育功能，激活釋放項目產業潛能

隨著消費能力的提升和信息技術的快速發展，中國經濟已進入以消費為主導的發展模式。2019年美國的體育產業占GDP的4%，而我國體育產業只占GDP的1.75%，這距離十四五期間體育產業成為國民經濟的支柱產業還有非常大的差距。擁有14億人的中國體育市場無論是體育表演業還是體育競賽業，蘊藏著巨大的潛能。作為事業單位的項目中心由于分配機制對體育產業的開發缺少內生動力，同時也缺乏相應的人才配置，長期以來沒能有效發掘項目產業資源。

實體化協會無論是從自身生存發展需要，還是從服務國民經濟滿足廣大人民的需要來看，都存在強烈的將項目產業資源最大化的原生動力。體育總局可以引導協會制定相應規劃和制度，在鼓勵項目產業化的同時確保協會財務合規、健康、可持續。

4.6 分類分批逐步推進不同市場化基礎的項目協會改革

鑒于不同協會的市場化基礎和生存能力存在巨大的差別，在推進協會實體化改革的進程中，從改革的整體制度設計上，可以采取統一的體系，但在改革的進程和資金的調控扶持上應對不同的全國性單項體育協會進行市場化基礎的研究、評估和論證，按照一定的標準進行科學的分類分級。建議在足球、籃球、田徑已完成實體化改革的基礎上，優先推進乒乓球、羽毛球、網球、游泳、體操、武術、健身氣功、圍棋、冰雪等市場化程度高、人民群眾喜聞樂見的運動項目進行協會實體化改革，同時通過這些協會改革試點可以總結經驗教訓，在制度設計和政策支持方面進一步完善后，推進市場化程度較低的協會實體化改革。

5 結論與展望

面對中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，面對二〇三五年體育強國建設遠景目標，面對國內體育發展不平衡不充分無法有效滿足人民群眾美好生活需要、體育消費潛力尚未充分釋放，競技體育體制機制與經濟社會發展不相適應，運動項目發展不均衡、核心競爭力不強等問題，體育需要立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局［6］，在堅持舉國體制的基礎上，穩步推進體育系統協會實體化改革，建設一批符合體育強國建設需要的依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律的全國性單項體育協會，充分發揮協會在行業管理方面的獨特優勢和應有作用，建立國家為主導，全國性單項體育協會為支撐，社會力量廣泛參與，多元利益主體協商共治的新時代體育治理體系。

改革和轉型總是伴隨陣痛和不適，這時候我們需要往遠處看，看國家和社會所處的歷史方位和發展趨勢，看體育所承擔的社會責任和廣闊的發展前景。新時代的中國體育面臨改革，新時代的中國體育大有可為。