公共法律服務的治理功能、現實困境與完善

郭東旭

（北京大學 人口研究所，北京100871）

一、引言

改革開放以來，我國取得了世所罕見的經濟建設成就和社會長期穩定發展成就，尤其是黨的十八大以來，經濟、社會持續高質量發展。但在經濟、社會迅速發展的背后，社會矛盾日益突出、民間糾紛日益增多。因為公共法律服務在促進社會公平正義、維護社會穩定大局、保障人民安居樂業等方面發揮著獨特作用，能夠很好地滿足人民群眾的日益增長的法律服務需求，對國家治理體系和治理能力現代化的實現具有重要作用，日益受到黨和國家的高度重視。

為認真貫徹落實黨和國家關于完善社會治理模式，積極推進公共服務均等化發展和建設的工作部署，2014 年1 月，司法部從進一步完善覆蓋城鄉的公共法律服務網絡、顯著提升公共法律服務能力等六個方面對我國公共法律服務發展做了宏觀部署。同年10 月，黨的十八屆四中全會提出“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務。”由此拉開了我國全面建設公共法律服務體系的序幕。

黨的十八屆四中全會以來，我國公共法律服務體系建設取得了實質性進展。2019 年7 月，黨和國家出臺的《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》中要求，到2022 年，基本形成覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系；到2035年，基本形成與法治國家、法治政府、法治社會基本建成目標相適應的公共法律服務體系。隨著《意見》的出臺，我國公共法律服務體系建設進入新的發展時期。這個新的發展時期，不僅僅是對過去已有的服務體系構建、三大平臺體系建設的總結和鞏固，更表明了黨和國家把公共法律服務體系納入國家整體發展戰略和規劃，將其提高到實現國家治理體系和治理能力現代化、解決新時代社會發展的主要矛盾的高度。

推進國家治理體系和治理能力現代化是黨和國家治國理政理論和實踐的重大突破和重要創新。黨的十八屆三中全會將全面深化改革的總目標總結為推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九屆四中全會進一步認為國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。因此，在這種背景下探究公共法律服務獨特的治理功能不僅有助于公共法律服務體系建設的進一步推進，也有助于實現國家治理體系和治理能力現代化。

二、公共法律服務概念的界定

目前，學界關于公共法律服務基本概念的研究已經形成了一些較有影響力的成果。總體來看，關于公共法律服務概念的建構存在“公共服務路徑”和“法律服務路徑”兩條研究路徑。主流觀點認為應從“公共服務路徑”入手界定公共法律服務的內涵，其中較具代表性的觀點是司法部對于公共法律服務概念的界定。盡管這一觀點具有代表性，但是其政策性較強，學理性較弱，下面本文將試為深化。

其一，公共法律服務的本質屬性是公共性。向人民群眾提供實現自身權利以及更好地自我發展的公共產品是現代政府的義務，公共法律服務是政府向公民提供的基本公共服務的一種。因此，保障公共法律服務充分有效供給的責任主體是政府，其目的是為了實現公共利益，保證廣大人民群眾的合法權益。而公共法律服務的公共性也同樣意味著公共法律服務的均等化、常態化、保障性、人民性、公益性、公平性、正義性、服務性等特征。

其二，公共法律服務的工具屬性是法律性。公共法律服務是受過專業法律教育，掌握現代法律知識的法律工作者運用法律技術手段，為人民群眾提供訴訟、代理、司法鑒定等相關法律服務，幫助人民群眾解決與糾紛相關的法律問題，以滿足人民群眾的法律需求。這是公共法律服務區別于其他類別基本公共服務的鮮明特點。

其三，公共法律服務的目標屬性是治理性。公共法律服務可以以人民調解、司法調解、行政調解等方式化解社會矛盾糾紛，以法律援助的方式維護公民權益，以宣傳教育的方式提高公民法律意識，并且為人民群眾提供公證、仲裁等法律服務以減少社會矛盾的發生，達到“定分止爭”的目的。我國全面推進依法治國戰略更是強化了公共法律服務的治理屬性。公共法律服務對實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

綜上所述，筆者認為公共法律服務是政府基于自身在政治上和法律上對公民的責任和義務，而由政府統籌市場和社會提供的，旨在維護人民群眾基本權利和合法權益，實現社會和諧穩定和公平正義，兼具公共性、法律性和治理性的一種公共服務。

三、公共法律服務治理功能的類型劃分

根據公共法律服務的主體、形式、內容和作用的不同，其治理功能可以劃分為矛盾糾紛化解功能、法治宣傳教育功能、公民權利維護功能和法律服務供給功能四種類型。

（一）矛盾糾紛化解功能

1.矛盾糾紛化解功能的基本內涵

矛盾糾紛化解能力是國家治理能力的重要組成部分。社會矛盾糾紛可以通過調節、訴訟和仲裁等與法律相關的方式解決，根據調解主體的不同，我國的調解制度主要由人民調解、訴訟調解和行政調解三個部分組成。人民調解，是指在人民調解委員會和人民調解員的主持下，依照法律法規、地方性規章等正式和非正式的制度對民間糾紛的雙方當事人說服勸解、定分止爭的一種群眾自治活動。從實踐來看，人民調解是應用范圍最廣泛的社會矛盾糾紛解決方式。

2.矛盾糾紛化解功能的先進實踐

山東省青島市市南區通過構建人民調解、司法調解與行政調解相銜接的“三調聯動”機制，打造社會矛盾糾紛多元化解的工作格局，組建9 個覆蓋重點行業領域的人民調解組織；按照“小矛盾不出樓院、大矛盾不出社區、重大矛盾不出街道、疑難復雜案件移送區調解中心”的工作要求，建立區、街道、社區三級人民調解平臺，對社會矛盾糾紛實行分層包干，就地化解；緊緊圍繞人民群眾對優質法律服務的需求，通過改善調解員隊伍結構、實行定向性業務培訓、堅持內涵式良性調解的方式，不斷增強人民調解員隊伍的專業能力和職業道德建設。

3.矛盾糾紛化解功能的理論意義

人民調解制度不僅很好地完善了社會治理的網絡結構，也有效彌補了公力救濟的空白地帶。同時，人民調解通過對矛盾糾紛的預防、化解以及矛盾糾紛發生后對群眾的宣傳教育，能夠有效防止矛盾擴大，并且最大限度地消除社會不和諧因素和隱患，為經濟社會的持續健康發展提供源源不斷的強大動力。

（二）法治宣傳教育功能

1.法治宣傳教育功能的基本內涵

全面依法治國是實現國家治理現代化的內在要求和必由之路，而人民群眾的法治意識則是全面推進依法治國戰略以及實現國家治理現代化的精神支撐和思想動力。事實上，關于普及法律知識，提高人民群眾法治意識的政策法規在我國早已有之。在1985 年召開的第六屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于在公民中基本普及法律常識的決議》，《決議》中規定“從1986 年起，爭取用五年左右時間，有計劃、有步驟地在一切有接受教育能力的公民中，普遍進行一次普及法律常識的教育，并且逐步做到制度化、經常化。”

2.法治宣傳教育功能的先進實踐

北京市組建以普法講師團、政策咨詢團、村居法律顧問團、以案釋法宣講團、青春船長普法服務團、法治校長普法教育團、媒體普法傳播團、法治文藝骨干普法演出團8 支專業性普法宣傳服務團和58 支綜合性普法宣傳服務隊為主體的普法聯盟，共組織北京市66 支普法隊伍、24928 名普法工作人員和74 個政務新媒體的普法力量開展法治宣傳教育工作，致力于打造全社會共同參與，成果共享的普法新模式，成為推動落實普法責任制的重要舉措，為全國開展“融合式”普法創造了新經驗。

3.法治宣傳教育功能的理論意義

廣泛開展法治宣傳教育活動能夠幫助人民群眾全面認識、正確理解國家法律賦予的權利及義務，準確把握、積極踐行建設法治國家的要求及內容，有效增強人民群眾的法治素養，促進人民群眾形成身體力行的法治價值觀。同時，法治宣傳教育可以調動社會成員參與社會治理的主動性、積極性，建立社會協同的治理格局，推動實現國家治理現代化。

（三）公民權利維護功能

1.公民權利維護功能的基本內涵

黨的十八屆四中全會指出：“完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。”法律援助是公共法律服務的重要內容，同時，公共法律服務主要以法律援助的方式發揮公民權利維護的功能。法律援助是國家保障特殊案件的當事人和經濟困難的公民能夠獲得及時的、無償的、必要的法律服務，以維護公法律正確實施、社會正義公平和公民合法權益的一項重要法律制度。

2.公民權利維護功能的先進實踐

浙江省通過擴大法律援助受理案件范圍、放寬法律援助資格審查標準、增加法律援助服務內容及加強刑事法律領域援助工作的方法擴大法律援助服務范圍；通過構建一體化法律援助服務平臺、優化法律援助便民服務措施及完善法律援助區域協作機制的方法優化法律援助服務方式；通過完善法律援助質量評價體系、推動法律援助標準化建設、提高法律援助監督管理水平、創新法律援助案件指派方式的方法提高法律援助服務質量。

3.公民權利維護功能的理論意義

由于公民之間的經濟基礎、受教育程度、法律意識和法律素養存在差異，使得部分公民由于經濟貧困、身體殘疾等原因無法有效維護自身權利。法律援助制度的存在能夠有效保護社會中弱勢群體的合法權益，維護公民的基本權利，實現社會公平與司法正義。

（四）法律服務供給功能

1.法律服務供給功能的基本內涵

公共法律服務體系中法律服務是以政府、市場和社會為主要供給主體，面向弱勢群體、小微企業、農村集體經濟組織等提供的法律咨詢、村（居）法律顧問、辯護、仲裁、代理、司法鑒定以及公證等公益性、基礎性法律服務，是私人法律服務的重要補充。

2.法律服務供給功能的先進實踐

山東省以社會律師、基層法律服務工作者及鄉鎮司法所工作人員為主體，積極開展“一村（社區）一法律顧問”工作。鄉村（社區）法律顧問的主要工作內容是：為群眾提供法律援助和法律咨詢，為鄉村（社區）治理提供法律意見，協助起草、審核及修訂村規民約，為鄉村（社區）重大項目談判、重大決策制定和簽訂重要經濟合同提供法律意見，協助鄉村（社區）處理換屆選舉中的法律問題，開展法治宣傳教育和人民調解工作。

3.法律服務供給功能的理論意義

在現實生活中，不同的社會群體之間的經濟狀況、知識水平的不同導致他們獲得法律服務的能力的差異。在這種情況下，政府統籌市場、社會供給的公益性、基礎性法律服務能夠滿足人民群眾的基本法律需求，維護社會公正，減少社會矛盾和糾紛的發生，有效增強人民群眾的法治意識。

四、公共法律服務治理功能的現實困境

黨的十八屆四中全會以來，我國進入公共法律服務的全面建設時期，并且取得了顯著成效。同時我國公共法律服務在有效發揮治理功能的過程還面臨著主體協同建設不足、制度規范建設不足、均等普惠建設不足、保障支撐建設不足的現實困境。

（一）公共法律服務的主體協同建設不足

第一，政府職能定位不清。政府不但是公共法律服務的組織者、監管者，還是公共法律服務的供給者，不可避免的存在“自己監管自己”的現象，不僅會減損其作為監管者的權威，而且因為公共法律服務的供給主體單一，缺少競爭機制，公共法律服務的供給質量和效率都不高。第二，市場力量發揮不夠。公共法律服務的供給主體與供給方式比較單一，市場在公共法律服務供給中發揮的作用十分有限，法治宣傳教育、法律援助、代理、仲裁等內容未能普遍采取政府購買服務的方式。第三，社會力量參與不足。一直以來，我國公共法律服務類社會組織發展緩慢、艱難，幾乎處于自生自滅的狀態，發展態勢良好的公共法律服務類社會組織基本需要依靠政府扶持，對公共法律服務的供給作用十分有限。

（二）公共法律服務的制度規范建設不足

第一，法律法規不健全。法律法規可以在公共法律服務發展和建設過程中起到規范和引領的重要作用，但是普遍認為，目前我國有關公共法律服務的立法工作還嚴重滯后。同時，不管是國家層面還是地方層面都未對公共法律服務的發展和建設從法律層面上予以規定。第二，規章制度不完善。地方政府缺少與經濟社會發展相配套的公共法律服務發展、建設長遠規劃，同時，與公共法律服務有關的運行管理、人員配置、業務規范、考核評估、工作流程等工作制度尚不健全。第三，評價機制不健全。以群眾滿意度為導向的科學合理的公共法律服務評估指標體系還沒有建立，理論界關于公共法律服務評估機制和評估指標體系方面的研究嚴重滯后，制約了公共法律服務的發展完善。

（三）公共法律服務的均等普惠建設不足

第一，區域之間存在差距。由于我國地域遼闊，不同地區之間經濟社會發展不平衡，公共法律服務供給區域之間存在巨大差距。截至2018 年底，廣東已有律師四點三萬多名，北京則擁有近3 千家律師事務所，三萬多名律師，山東、江蘇、浙江等東部發達省份的律師數量均已超過2 萬人，與中西部省份差距較大。第二，城鄉之間存在差距。從全國范圍內來看，受文化的、經濟的、社會的等多方面的因素影響，法律資源主要集中在經濟社會發達的城市地區，發展落后的縣（區）和廣大農村地區法律服務資源十分稀缺。第三，群體之間存在差距。公共法律服務的供給就是解決在市場條件下貧困人口、殘疾人、婦女兒童、老年人及農民工等社會弱勢群體可能無法及時地獲得必需的法律服務的問題。在現實中，由于經濟上、文化上等各方面的原因，他們在獲取公共法律服務資源方面仍然存在困難。

（四）公共法律服務的保障支撐建設不足

第一，經費保障不足。目前，政府公共財政是我國公共法律服務的經費主要來源，盡管政府用于發展和建設公共法律服務的經費在逐年增加，但是單純依靠政府的公共財政投入顯然有所欠缺。第二，隊伍保障不足。公共法律服務工作隊伍存在數量少、規模小、專業水平和職業素養較低的問題。例如，基層司法行政工作人員需要承擔安置幫教、社區矯正、糾紛調解、法治宣傳教育等多項工作任務，同時又要肩負起“一村（社區）一法律顧問”政策實施與推進過程中的業務指導及監督考核工作。第三，技術保障不足。當下，新技術在公共法律服務領域運用的還遠遠不夠，存在投入資金不足、設備老化和人員不足的問題，司法行政機關各部門之間還存在較強的信息壁壘。

五、公共法律服務治理功能的提升路徑

基于上文分析，筆者提出加強主體協同建設、加強制度規范建設、加強供給均等建設、加強保障制度建設四條公共法律服務治理功能的提升路徑。

（一）加強主體協同建設是有效發揮公共法律服務治理功能的基礎

第一，發揮政府主導作用。政府應該對公共法律服務的業務內容、服務質量等重要方面進行科學合理的規劃布局，研究制定相應的規章制度、服務標準等規范監督政府、企業和社會等各類主體在公共法律服務供給中的行為，并且發揮政府在公共法律服務中的財政投入作用。第二，強化市場供給作用。通過政府購買的方式將部分政府負責的公共法律服務供給職能任務交由市場承擔，通過市場力量充分優化的法律服務資源配置，優化公共法律服務市場環境，盡快建立開放有序、信息對稱的公共法律服務供給市場，不斷提高公共法律服務的供給效率及質量。第三，增強社會參與作用。通過購買、委托、合同、代理等方式，將政府承擔的部分公共法律服務供給職能，轉移給公共法律服務類社會組織等社會力量來承擔，積極培育壯大擅長辦理維護社會弱勢群體合法權益及化解社會矛盾糾紛的專業性、公益性公共法律服務機構和公益律師隊伍。

（二）加強制度規范建設是有效發揮公共法律服務治理功能的前提

第一，制定公共法律服務法律法規。全國人民代表大會及其常委會應該盡快將公共法律服務立法工作納入議事日程，盡快形成以公共法律服務法為主體，以人民調解法、法律援助法、司法鑒定法、法治宣傳教育法、律師法、仲裁法、公證法等法律法規為基本內容的公共法律服務法律法規體系。第二，完善公共法律服務規章制度。地方政府應該在總結歸納本地區公共法律服務建設的成果和經驗的基礎上，分析存在的問題的制約因素，制定與本地區經濟社會發展相配套的公共法律服務體系中長期建設規劃和方案，完善公共法律服務相關制度，建立健全公共法律服務服務公開制、失信懲戒制、服務承諾制、限時辦結制、首問負責制、崗位責任制等服務制度。第三，健全公共法律服務評價機制。盡快形成以社會和群眾為主體，以公共法律服務需求調查為基礎，以群眾滿意度為導向，以評價指標體系為依托的評估機制，研究制定一套以服務效果、業務規范和社會評價為主要維度，以人員配備比例、基礎設施建設和業務開展情況等方面為重點的科學合理的公共法律服務指標評估體系。

（三）加強供給均等建設是有效發揮公共法律服務治理功能的關鍵

第一，推進公共法律服務供給區域均衡。充分發揮中央財政要對中西部經濟社會發展落后地區的經費保障作用，鼓勵和支持東部發達地區通過對口幫扶的方式，幫助中西部欠發達地區公共法律服務的發展和建設。第二，推進公共法律服務供給城鄉均衡。不斷推動法律服務人員和資金向鄉村下沉、向基層下沉，健全村（居）法律顧問制度，不斷提高村（居）法律顧問的經濟補貼額度，積極探索互聯網、人工智能、大數據等現代智能信息技術在公共法律服務領域的運用，積極推動公共法律服務供給模式創新。第三，推進公共法律服務供給群體均衡。將婦女兒童、殘疾人、農民工、老年人及低收入群體等社會弱勢群體納入公共法律服務的重點保障對象，降低法律援助門檻，做到應援盡援，針對普遍性的法律服務需求，積極開展專項法律服務，不斷拓展公共法律服務范圍。

（四）加強保障制度建設是公共法律服務治理功能有效發揮的保證

第一，增強公共法律服務經費保障力度。確保將公共法律服務經費納入同級政府公共財政預算，明確省、市、縣三級財政撥付比例，充分發揮上級財政對經濟欠發達地區公共法律服務工作的統籌作用，不斷提高公共法律服務工作人員的補償標準，并積極拓展公共法律服務資金籌集渠道。第二，增強公共法律服務隊伍保障力度。要繼續增加律師事務所以及律師的總體數量，穩步增加仲裁員、公證員、司法鑒定人員和法律援助人員的數量，大力發展專職化人民調解員隊伍，提高公共法律服務工作人員的知識水平和職業道德素質，培育、壯大公共法律服務類社會公益組織，充分發揮共青團、工會及婦聯等群團組織在公共法律服務中的重要作用。第三，增強公共法律服務技術保障力度。充分運用公共法律服務實體平臺、網絡平臺和熱線平臺全面、完整、及時地收集群眾對公共法律服務的需求，并依托大數據技術進行整合分析，準確評估不同區域和群體的法律服務需求，積極探索新興技術在社會矛盾糾紛化解、普法宣傳教育、公民權利維護及公益性基本法律服務供給等方面的運用。

六、結論與展望

長期以來，學界主要關注公共法律服務的公共服務價值，而較少關注到公共法律服務的治理性價值。基于前人的研究成果和司法部關于公共法律服務的定義，筆者認為公共法律服務是政府基于自身在政治上和法律上對公民的責任和義務，而由政府統籌市場和社會提供的，旨在維護人民群眾基本權利和合法權益，實現社會和諧穩定和公平正義，兼具公共性、法律性和治理性的一種公共服務。公共法律服務的治理功能主要包括矛盾糾紛化解、法治宣傳教育、公民權利維護、法律服務供給，其在發揮治理功能實踐中面臨主體協同建設不足、制度規范建設不足、均等普惠建設不足、保障支撐建設不足的困境。基于此，筆者提出加強主體協同建設、加強制度規范建設、加強供給均等建設、加強保障制度建設四條公共法律服務治理功能的提升路徑。