績效視角下積極財政政策與“底線民生”保障對策研究

文/段靜

改革開放以來，非均衡發展引發了深層次的社會矛盾，其中，“底線民生”保障供給不足問題尤為突出。中央提出“實施積極財政政策，積極財政政策的重心應更多地轉移到彌補民生短板上來”。彌補民生短板是解決民生發展過程中存在的不充分、不平衡的問題，為弱勢群體提供有尊嚴的生活，是“底線民生”的保障，能夠體現公平正義[1]。《全面實施預算績效管理的意見》提出，要“實施政府預算績效管理，提高保障和改善民生水平，確保財政資源高效配置”。這表明中共中央、國務院高度重視績效管理在民生保障領域的應用，強化財政績效，以期提升社會保障治理水平。

一、積極財政政策與“底線民生”保障的關系

第一，實施積極財政政策旨在促進“底線公平”。積極財政政策的提出和實施有特定的經濟社會背景和政策含義。我國歷經了三次積極財政政策周期：1998年爆發亞洲金融危機，首次啟動，通過增加支出調節需求；2008年美國次貸危機爆發，第二次啟動是通過稅收優惠政策鼓勵投資和個人消費；2018年中共中央政治局召開會議，啟動第三次積極財政政策，提出“實施積極財政政策，重心應更多地轉移到彌補民生短板上來”。面對當前非均衡發展引發的深層社會矛盾，中央人民政府強調進一步完善社會保障，實現對境遇不利者或最少受惠者的資源再分配，使財政在促進“底線公平”保障方面發揮積極作用，符合“善治”之公平內涵[2]。

第二，“底線民生”保障是制定積極財政政策的重要依據。財政具有穩定經濟、資源再配置和收入分配等多項職能，契合一個國家或地區當下的經濟體制和財政體制，是制定財政政策的重要依據，決定了政策的責任主體和作用范圍。民生是人的生存與發展問題，以生存權和發展權作為制度設計的邏輯起點[3]，凸顯“以人為本”的價值取向。“底線民生”處于社會保障體系的最低層次，“底線民生”保障限定積極財政政策首要側重的是資源再配置的托底職責。

二、積極財政政策審視下“底線民生”保障訴求

第一，擴大財政保障范圍的同時關注邊緣人群。2015年世界銀行宣布，按照購買力平價計算，將國際貧困線標準從每人每天生活支出1.25美元上調至1.9美元。截至2018年，我國調整三次貧困線，與世界銀行國際貧困標準的距離最近。我國總人口13.79億，據此測算，貧困人口占10%左右，約1.3億人～1.4 億人。然而，根據民政部統計公報顯示，目前城市、農村低保和農村特困總人數為0.656億人。國際新標準與民政統計的貧困人數差異，說明當前我國最低生活保障覆蓋水平較低，未實現“應保盡保”，應進一步擴大保障范圍與國際接軌。另一個社會現實是，《中國城市發展報告》顯示，2009～2019年城鎮化率從46.6%上升到57.4%，每年以1.4%的比例增長。新生代農民工遷移的目的不再是滿足生產需求，而是為了實現知識提升和技能積累[4]。然而，戶籍限制使得該類群體中大部分僅實現職業轉化，未真正獲得城市居民身份，處在城鄉夾縫之間變成城市邊緣群體。顯著提升的文化水平讓他們具有強烈的“公民意愿”，期望政府為其提供相應保障。

第二，增加滿足城鄉差異的專項保障。在二元體制下，一方面，農村醫療救助不充分的問題較為突出。民政部統計公報顯示，近5年來，農村醫療救助人次和支出呈非對應增長。農村真正家庭困難主要源于親屬的重大疾病。嚴格的用藥、治療、檢查目錄導致新型農村合作醫療名義上70%的報銷比例卻在實際報銷中往往低于50%[5]。由于得不到大病救助，因病致貧現象時有發生；另一方面，城市教育救助制度供給不足長期被忽視。“國家貧困地區義務教育工程”以來，農村教育救助制度不斷完善，中央財政資金向農村人口較多的中西部地區傾斜，而城市教育救助卻處于盲區，只有一些非規范、短期性救助政策，主要依靠地方財政資金。研究發現，城市低保救助資格條件受家庭學生人數影響最為顯著，各種教育附加費是造成城市家庭貧困的主要因素。處于義務教育階段的多子女家庭，相較于有疾病和老年人的普通低保家庭的實際負擔更重。分析發現，75.5%的低保戶家庭會盡可能地滿足子女教育需求，教育占家庭總支出的比例較普通家庭還要高出近2%。

第三，回應底層困難群眾合乎公民身份的尊重期許。研究發現，社會群體往往對申請社會救助者存在一種表征式的認識和判斷。生存困難是個人能力缺失，無法承擔公民角色，甚至與道德評價捆綁在一起[6]，這種表征認識和判斷在很大程度上容易被特定情境的地方文化接受，形成“救助污名”。在這種文化氛圍下，申請者與基層政府的互動過程包括資格審查、財產調查、群眾評價、張貼公示等，均處于“全景式”敞開狀態，一旦工作人員態度強硬或冷漠，均會給申請者造成“用隱私、尊嚴交換生存”的強烈心理沖擊，易產生放棄申請行為。研究證明，得到社會救助的群體會受到不同程度的社會排斥，其他社會群體對待這類群體的態度是貶低、疏遠甚至是敵對，這種不對等、不公平的人際關系是社會排斥的直接表現。公民無論經濟能力如何，均享有平等的社會地位[7]，申請者期望通過社會救助得到的不僅是物質保障，同樣渴望精神層面的被理解與被尊重。

三、“底線民生”財政支出問題及原因分析

（一）支出問題

第一，“底線民生”財政支出絕對數量增長和相對水平提升呈一維性。一些學者提出，改革開放后我國的社會救助水平不斷提高，這種觀點缺乏對經濟發展和財政數據的深度解析。2004年以來，我國社會救助資金支出的絕對數量逐步增長，從2004年的203.5億元到2019年增長近13倍。理論上，在經濟不下滑的基準下，一國社會救助的財政支出應與經濟增長呈穩定正相關關系[8]，即絕對數量增長和相對水平提升保持同步。《中國民政統計年鑒》和國家統計局數據顯示，近二十年來，社會救助支出占GDP的比重呈現波浪式走勢，浮動區間為0.15%～0.4%，說明財政資金支出沒有與經濟發展保持持續、平穩增長。

第二，財政分權制度優勢與“底線民生”財政支出實踐形成反差。理論上，在分權體制之下地方政府具有明顯的信息優勢，能更好地回應民眾需求、履行政府責任[9]。從財政“收”的角度看，分稅制改革的初衷是為了實現中央與地方財政自收自支。中央財政重獲活力后，將主要注意力集中在中央地方共享稅建設，未及時關注地方稅建設，2016年，全面實施的“營業稅改增值稅”，將原本屬于地方主體稅種的營業稅納入共享稅框架；從財政“支”的角度看，就“底線民生”財政支出而言，中央財政支出主要集中在城市低保和住房救助，城鄉臨時救助、專項救助、農村低保和“五保”實行的是地方財政為主的事權劃分，地方承擔著不對等的財政責任。長期以來地方政府考核標尺是經濟指標，在既缺乏提高社會救助激勵又無外在約束的制度下，地方政府傾向將大規模的資金用于經濟發展，而非“底線民生”保障。

第三，轉移支付限制“底線公平”的拉平效應。考慮到地區經濟發展差異，中央人民政府重點向中西部經濟欠發達地區傾斜資金，欲通過強有力的中央財政轉移彌合省際區域差異，實現全國范圍內的橫向公平，然而卻高估了部分東部省級政府在“底線民生”領域的關注與投入，這種情況在經濟發達的廣東省較為典型。廣東省人大調研報告顯示，“本省‘底線民生’保障12項標準中有9項低于全國平均水平，半數以上受益群體認為現行保障的作用十分有限”。這打破了人們對東部發達省份民生保障水平較高的一貫認知，說明省際區域存在橫向失衡。理論上，地方政府如缺乏有效的激勵，作為中間層的省級政府傾向維持轄區內的財政轉移支付差異[10]。部分學者提出，財政分擔機制在省級內政府之間，存在縱向失衡的問題，其中縣級政府尤為明顯。可見，中央、省級政府在財政轉移支付過程中，均會對財政均等化產生一定的抵消作用，從而限制“底線公平”的拉平效應。

（二）原因分析

現行體制下，影響“底線民生”保障的因素是多方面、多層次的。基于績效視角，分析原因如下。

第一，財政支出力度不足。政府尚未建立收入與支出互為支持的聯動機制。收入作為支出的源泉，收入數量決定支出規模，且構成支出決策的重要依據，但理論界與實務界長期忽視財政收入與支出的關聯問題。財政收入與經濟發展水平相適應，保持著平穩增長的趨勢，然而支出增長卻表現出隨意性，未隨經濟運行狀況變化做出相應調整，形成“收支聯動、量入為出”常態化穩定的科學機制。導致在積極財政政策之下，增長的財政支出總量未達到應有的規模。

第二，財政支出結構不適。一方面，各級政府未能協調好社會保障與經濟發展的關系。改革開放以來，有效促進經濟增長成為各級政府的核心目標。有學者認為，我國各項制度的完善歷程是服務于經濟增長的過程。然而，社會保障體系尚處在完善階段，財政支出責任偏弱，政策目標模糊，政府職能偏好不強；另一方面，現行財政分權體系不充分，中央和地方財政收支格局失衡。中央擁有一半以上預算收入，預算支出僅三分之一左右，地方沒有充分的財權承擔對應的社會保障事權。

第三，財政支出政策不公。從績效管理要求來看，政策目標存在理想化成分，撒胡椒粉式支出且需地方配套。對社會保障的訴求回應往往表現為省際層面的“一刀切”政策，忽視地區經濟發展不平衡、地方政府配套能力不足、保障對象需求差異化等問題，致使保障目標“應保障”與保障能力“能保障”之間形成落差。加之，現行考核機制是目標考核非績效考核，為政者多注重短期效果，導致政策異化和公平有失。

四、提升“底線民生”保障水平的思路與建議

補足民生短板是此次積極財政政策的重要發力點，旨在實現“底線民生”保障。在全面績效管理框架下，要強化績效導向，確保財政政策精準性和有效性，重點關注財政支出結構、財政政策績效評價和財政管理方式的優化和完善。

（一）調整“底線民生”保障財政支出格局

第一，強化中央財政的“托底”職責。國務院頒布《推進中央和地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）提出，要“堅持公共服務的普惠性、保基本、均等化方向，加強中央在體現社會公平正義方面的財政事權”，凸顯中央財政“托底”職責，體現“底線公平”。鑒于此：一是擴大中央財政支出。作為最高國家行政機關的中央人民政府集中掌握財政職權，要統一制定社會救助財政支出口徑和保障標準基線，規范支出中存量與增量的關系，按照社會救助支出占GDP的3%～5%比重，建立“收入—支出”聯動增長機制，在惠及低保、邊緣人群的同時擴大支出規模、提升保障水平；二是調整中央財政支出結構。教育、醫療兩項專項救助的再分配功能更強，加之城鎮化進程中大規模人口遷移給屬地化管理帶來政策執行困境，因此這兩項救助項目應由中央和地方共同承擔，優化中央財政支出結構；三是發揮中央財政“橫向拉平”效應。現行財政體制忽略了對東部省份財政資金支出的不盡合理之處，以實現各地救助水平均等化為主旨，適度增加對東部省份社會救助的財政支出[11]。

第二，對地方政府實施有效激勵制度。中央財政資金要通過轉移支付方式落實到地方政府，如何避免“粘蠅紙效應”，確保高效率轉移，激勵地方政府積極作為顯得尤為重要[12]。作為承上啟下連接中央與地方的省級政府，承擔著轄區內社會救助縱向公平達成的重要職責，更加需要有效激勵。建議：一是賦權。基于財權與事權相匹配原則，賦予地方政府更多的財政收入權。調整稅收政策，在現行地方稅種、稅率不變的情況下，擴大地方的共享稅占比，增加地方財政收入，提升其履行“托底”職責的內在動力；二是統籌。加強省級政府層面統籌，完善省級不同層級政府之間的行政事權和財政支出責任框架。一方面，摸底公眾保障訴求，合理分擔不同層級政府間的救助責任，優化財政支出方向及結構[13]；另一方面，合理控制行政費用，形成良好的行政成本合理化與民生改善之間良好的呼應關系，提高轉移支付效率。

（二）以“全面”原則完善財政政策績效評價

第一，堅持評價實施的全過程。《意見》提出“全面”二字，意味著財政政策評價的全過程。具體而言：事前，對新出臺的財政政策，廣泛征求民意，尤其是受益群體覆蓋面廣、財政投入持續性時間長的問題，回應保障需求；事中，鑒于政策執行“公平缺失”“發生偏差”等風險，引導多元主體對政策執行開展績效評價，搭建公眾參與績效評價平臺，組織第三方獨立開展績效評價，抑制政策“變壞”傾向[14]，及時糾偏；事后，既要關注財政資金的直接效果，也要關注政策宏觀目標的實現程度，評價結果主動向社會公開，接受監督。

第二，評價內容包括政策、資金評價全方面。財政目標是財政政策的靈魂，體現公共利益和民主價值，具有普惠性、保障性的政策導向，決定宏觀績效產出，屬于較高層次宏觀層面的評價內容，難以量化，需借助專家智慧加以定性評判。財政資金作為財政政策的資源工具，與財政政策具有高度依存性，是財政績效評價的重要內容。財政資金流向具體、明確，屬于基礎層次微觀層面的評價內容，具有可量化性。積極財政政策意味著財政資金支出規模趨于擴大，與此同時，財政管理復雜度趨于上升，需要清晰、規范的財政資金支出信息，精準、量化評價內容。

第三，從內涵、指標、滿意度入手全面優化評價體系。基于對“底線民生”保障訴求與財政支出現狀的分析，提出以下措施：一是從績效評價內涵考慮，轉變原有政府“給予”角度設定，從群眾“獲得”視角進行評價，更新績效評價內涵。“底線民生”保障具有一定的特殊性，困難群眾是資金的最終使用者，所獲資金有限且被限定用途，是基本生活條件的改善和基本生產能力的獲取，資金績效在很大程度上體現為困難群眾對財政資源獲取程度的主觀感受；二是在指標選取中，考慮城鄉差異和公民權利。以往學者的研究聚焦城鄉低保制度，伴隨專項救助制度作用的突顯，要將評價內容覆蓋到四項專項救助。在此基礎上，構建城鄉不同的績效評價指標體系，以城市為例，教育救助對社會救助績效貢獻最大，在指標選擇和權重賦予時應著重考量；三是在滿意度調查中，一方面需要調查員科學設計、合理引導，促使受訪者表達真實感受，另一方面需要專家學者在政策現實困境與保障對象獲得感之間進行識別、判斷，從而精準、有效地測評滿意度。

（三）以“精細化”要求變革現有的財政管理方式

社會救助財政支出規模趨于擴大，財政管理的復雜程度趨于上升。如何使財政支出符合績效導向，這對傳統財政管理方式提出了高要求，要以“精細化”進行變革。

第一，細化設置財政支出會計科目。根據便于追溯財政支出的原則，相關職能部門與財政部門一起清晰、細化社會救助支出類科目，設置“基本生活救助”“專項救助”等二級科目，對應下設“最低生活保障”“醫療救助”“教育救助”等三級科目，這直接影響到績效評價項目支出范圍的確定，避免支出科目設置不明確，資金混合“打包”造成項目資金之間難以區分的問題，從而保證財政支出執行與預算編制具體支出的完整對應關系。

第二，運用權責發生制的政府會計準則。2017年起施行的《政府會計準則——基本準則》，要求各級政府運用權責發生制的會計準則來確認權利和義務。為縱向和橫向的轉移支付提供會計依據，消除責任和效果不匹配現象，客觀反映政府職能和受托責任。與此同時，政府當局對原本處于模糊地帶的財政支出意圖所擁有的解釋權將會被約束，有效監督政府預算內的財政支出。因此，應加速推進權責發生制的落實與應用。

（四）以“提質增效”來有效實施積極財政

在我國全面建成小康社會的關鍵之年，積極財政政策的實施，需要繼續以“底線民生”保障為實施目的，鞏固脫貧攻堅的成果。積極財政政策的實施，要在滿足“底線民生”的基礎上，達到“提質增效”的目的。為確保財政資金的快速落實與見效，需發揮好穩定經濟增長的關鍵作用。通過保障責任的夯實、地方財政資金留存筆記的提升等多種途徑，對庫款情況進行跟蹤與監測，確保能夠滿足基層“三保”支出需要。為達到“提質增效”的目的，更要規范財政資金管理，將資金使用到民生項目建設中，積極構建績效管理常態化工作機制。建立常態化的財政資金績效管理、評價工作機制是財政資金績效管理的關鍵，因此在具體落實過程中，需要對績效管理主體責任進行明確，通過對資金項目支出的績效考核進行全面評價，確保提質增效目標的實現。同時也要完善績效責任追究制度，每一筆財政資金都要花在該花的地方，且需要花在人民群眾需要的地方。最后就是要加快各類結余的回收與安排，用好“趴在賬上”的沉淀資金。政府績效管理期間，需要引入第三方評估，確保能對財政資金的使用起到監督作用，發揮財政績效管理的作用與價值。

綜上所述，績效視角下積極財政政策與“底線民生”保障對策的制定與實施，能提升財政資金的利用率，發揮財政資金在保障底線民生中的作用，讓財政資金的合理利用，滿足人民群眾的實際需求。