從基層檔案管理視角看檔案工作體制創新
——兼議人事檔案管理機制

文/福建省龍巖市永定區教工檔案室 賴曉文

中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2014年印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》指出：“堅持并不斷完善黨委和政府領導、檔案部門歸口負責、各方面共同參與的檔案工作體制，確保分工明確、各司其職、密切配合、形成合力，促進檔案事業協調發展?！辈⑶乙螅骸胺e極創建基層檔案管理新模式，拓展檔案工作新領域。”本文從基層檔案管理視角談談如何積極創新檔案管理體制。

一、創新檔案工作體制的核心是檔案管理機構的設置、各管理機構職權的分配以及各機構間的相互協調

（一）機構設置提高檔案室的機構層級?；鶎訖n案管理的一個老大難問題是檔案室在單位內部地位比較低，導致各方面“缺乏對檔案管理的重視”。在服務性質、目標不變的前提下，檔案室應該盡量設置成一個相對獨立的單位（機構），以便提高在本單位的地位。比如，一個縣直機關的人事檔案室仍然服務于人事工作（人事股），如果檔案室從體制上獨立出來，設置為跟人事股相同級別的單位（機構），體制形式上不要依附在人事股，不僅能提高檔案室的地位、檔案工作的威信，還便于檔案員解決職務問題，乃至參加職稱評審?！陡＝ㄊ∪耸聫d關于改進專業技術職稱工作的若干意見》（閩人發〔2004〕145號）文件規定：在具備條件的事業單位中開展直接聘任專業技術職務工作。檔案室尚未獨立設置的情況下，檔案員只是人事股這個行政股室的一個崗位成員，不是“事業單位”成員，沒有資格參與職稱評聘。目前，作為某縣人力資源和社會保障部門的一個獨立事業單位的“人才交流服務中心”，前面直接冠以 “某某縣”，相應人員就能夠成功評聘職稱，而其他單位內部的檔案室則不能評聘職稱，就是體制帶來的差異。檔案室相對升級，改制成獨立的事業單位，解決了檔案員的職稱、職務問題，就能從體制上首先調動檔案員自身的積極性。在檔案管理體制的創新當中，最主要的還是檔案員科學方法和責任感的培養，而檔案員的積極性是各種專業化培養效率的倍增器。可見，科學的檔案機構設置能帶來檔案員積極性、責任感等的提高。

（二）管理機構職權可以適當分流到一些新機構。以人才交流服務中心分流出“教育人才服務中心”為例。在基層，有必要改革以檔案管理為重要職能的人才交流服務中心，分流其職能，建立、完善教育人才服務中心，專門管理師范類畢業生的人事檔案。非師范類畢業生檔案由原人才服務中心負責管理?；鶎拥倪@種改革需求，其實是對某些上層改革的必要配套，可以保障相關改革的系列化，上下形成合力。例如，2002年福建省的福州教育人才服務中心、廈門教育人才服務中心掛牌運作，但于2013年因檔案裝具、庫房等無法同步跟進，難以收納每年海量的全省相關新檔案，被迫停止接收師范類畢業生檔案。收存師范類畢業生檔案僅10年，新增此類檔案重新改由生源所在的各縣區教育主管部門的檔案室接收，標志著這種檔案管理體制改革暫告失敗。原因就在基層改革久久不能配套，市、縣（區）都是“只聞樓梯響，不見人下來”，至今未如福州、廈門掛牌。只有上層、基層一條龍掛牌運作，各級人才服務中心部分職能統一分流到教育人才服務中心，并且明確各級教育人才服務中心的上下級關系，才能實現教育人才服務中心各層級的分工協作，分流改革才能成功。各縣 （區）實現“教育人才服務中心”運作之后，如何在體制上營造既重視教育又重視檔案的教育工作氛圍，是廣義上的機構協調問題，值得進一步思考。

（三）機構間相互協調，檔案館的職能應該有助于檔案室減輕壓力?？h（區）檔案館應當在體制設計上加強對人事檔案工作聯系、業務指導，為檔案室減輕壓力。目前，人事檔案業務幾乎全部依靠同級黨委組織部門。作為地方上的國家綜合檔案館，僅要求人事檔案室移交死亡檔案，遠遠不夠。

建議一：把人事檔案室的退休檔案也移交檔案館，納入正常的檔案管理體制，且退休檔案由檔案館整理。移交退休檔案，意味著人事檔案室的管檔數量大幅減低，利于減輕人事檔案室的壓力，也利于突出檔案館在檔案事業發展中的主體地位。人事檔案室的庫房和檔案鐵箱等硬件、業務量都能輕裝上陣。龍巖市要求各單位做好數字檔案，隨規范整理完畢的紙質檔案移交檔案館。這種做法，雖然分流了檔案館的經費等壓力，但增加了檔案室的壓力。按了葫蘆起了瓢，作為本地區的國家綜合檔案館，在經費逐年提升的前提下，最終還是應當承擔更多的檔案職能。規定死亡檔案移交，人事檔案室壓力較大，執行難度不小。癥結在于整檔經費，在大城市也許不是問題，在基層卻是個大問題，檔案室極難分配到足夠的經費。因此，我室2300余卷到期死亡檔案，僅移交了600多卷。其他基層人事檔案室大同小異，結果是死亡檔案擠占了檔案室有限的空間資源。

建議二：適度改革檔案館與組織人社部門、教育部門所設立人事檔案室的體制關系，增加國家綜合檔案館對人事檔案室的業務指導。《干部人事檔案工作條例》提到“接受同級檔案行政管理部門的業務監督和指導”。新一輪機構改革后，檔案局歸入地方黨委辦，人員極少，業務指導其實基本由檔案館負責?；鶎佑袝r卻存在一種“部門攀比”現象，組織人事部門某些工作人員自認為比檔案館“更大”，以“只接受上級組織人事部門指導”為由，不愿接受檔案館對干部人事檔案工作的檢查、監督。全國的檔案工作都要受《檔案法》約束、指導，人事檔案室向國家綜合檔案館了解、學習一些通用性的檔案業務知識，利于人事檔案工作的正常發展。應當在管理體制上適當改革，如檔案館對檔案室負責人擁有任免建議權。基層人事檔案室輕視檔案館指導這一癥狀應當依法在體制上得到根治，檔案管理的各相關機構才能真正協調起來。

二、從黨建目標考核、集中管理進一步談談人事檔案管理體制改革

筆者作為基層人事檔案工作者，結合2019年11月21日中共中央組織部干部一局宋杰在福建省委組織部對新版本的《干部人事檔案工作條例》（以下簡稱“條例”）進行的電視電話會議形式的專場解讀。

（一）黨建目標考核，助于解決人事檔案室的經費等問題。解讀認為，干部人事檔案工作列入黨建工作目標考核的內容，是創造性的。這一點，可以理解為檔案經費體制上的一個改革，“強制撥款”，是一種長效機制，利于實時解決人事檔案工作的經費和條件保障等問題。人事檔案室的硬件購置、臨時聘請合乎條件的干部、人員協助整理檔案，都需要一定的經費。在以往的體制下，檔案室本來就在單位中處于弱勢地位，經費不容易得到解決。如，筆者所在地的區委組織部檔案室經費、條件保障等問題，存在了近20年，期間領導時有協調解決部分困難，但仍未根本解決。區委組織部檔案室辦公條件的根本改善，最終依賴于恰逢檔案館大樓（文書檔案）竣工，乘機借用一個樓層，從知識分子工作經費一次性撥給30萬元，作為搬遷、設備購置等費用。問題的解決顯然不是制度性的，似乎只是跟所在單位的某些“運氣”相關。人事檔案管理列為黨建工作目標，長期都會受到領導足夠的重視，任何新、老問題都能在黨建工作的層面上得到重視、解決，困擾基層人事檔案室的各種需求必將日益等到滿足，人事檔案工作的地位、質量都有望逐步提高。人事檔案工作列入黨建目標管理，實際上就是建立了經費保障制度。

（二）要實行檔案“集中管理”的新模式?？h（區）機關（單位）的干部人事檔案可以按不同類別、身份，由縣（區）黨委組織部門、人力資源社會保障部門等按照系統不同分別集中管理。解讀指出，這種“集中管理”可以稱為“小集中”，但有的地方出現了“大集中”的管理辦法。所謂“大集中”，就是如山西省部分地方，統一建設檔案大樓、統一安裝檔案管理設備，各部門的檔案（含人事檔案）都整合在一起管理。好處是，人力、設備等資源相對專業化地集中起來，大幅提高檔案管理的條件保障能力和社會服務便利性。這種“大集中”的管理辦法，我們基層不少同志是贊同的。我區前些年在省級資金的大力扶持下興建了檔案館大樓，業主單位是區檔案館，檔案館大樓每一層都是利于檔案保管、適合做檔案庫房的小窗口房間，組織部檔案室隨即借用一層用于干部人事檔案管理，實現了文書檔案、人事檔案相當程度的一體化管理。有條件的國家綜合檔案館可以通過檔案資源整合、機構整合等形式，調整和理順與各單位檔案室（或科技檔案館）的關系，實現檔案資源的科學配置。教育人事檔案可以適時參與這種一體化“大集中”管理。

總之，檔案工作體制的改革創新，要在國家法律法規范圍內改革管理機構的設置、各管理機構職權的分配以及各機構間的相互協調，才能充分調動檔案工作者、各種社會力量參與檔案事業的積極性。創新主動權、發展權必須牢牢掌握在自己手中，立足基層檔案工作，才能取得檔案工作體制創新的成功。