養(yǎng)老院應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件研究

文/王溱禧

一、問(wèn)題提出

2019年，我國(guó)60歲及60以上老年人口已經(jīng)由2014年的兩億增長(zhǎng)到兩億五千三百余萬(wàn)，約占全國(guó)總?cè)丝诘?8%，其中，65歲及65歲以上老年的人數(shù)為一億七千六百余萬(wàn)，占比超過(guò)12%。根據(jù)人口增長(zhǎng)模型預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)到2025年，我國(guó)60歲以上老年人口將超過(guò)三億。到那時(shí)，我國(guó)將成為一個(gè)超老年型國(guó)家。從現(xiàn)在的研究狀況來(lái)看，養(yǎng)老院應(yīng)對(duì)相關(guān)情況，特別是突出公共衛(wèi)生事件的能力還存在許多不足之處。因此，研究如何提高養(yǎng)老院應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的能力迫在眉睫。

二、養(yǎng)老院的脆弱

（一）人力資源配置不足

首先從學(xué)歷上看，根據(jù)吳國(guó)林對(duì)雅安市的研究，所調(diào)查的養(yǎng)老院共有148名工作人員，其中無(wú)研究生及以上學(xué)歷，本科只有9人（6.08%），專科有27人（18.24%），其他為初高中、小學(xué)；在這接近150人里面，醫(yī)生只有3位（2.03%），護(hù)理專業(yè)畢業(yè)的護(hù)理員只有6人（4.05%），其他139人（93.92%），而最重要的是沒(méi)有一位公共衛(wèi)生專業(yè)人員。養(yǎng)老院里面聚集了太多的“弱勢(shì)”群體，公共衛(wèi)生專業(yè)人員是他們的剛需，關(guān)系到整個(gè)養(yǎng)老院所有人的生命健康，具有重要作用。養(yǎng)老院公共衛(wèi)生人員的具體工作內(nèi)容跟其他公共衛(wèi)生人員的職責(zé)一樣，主要包括預(yù)防重大疾病，監(jiān)控疾病的發(fā)展態(tài)勢(shì)與感染人員的動(dòng)態(tài)信息，以及醫(yī)治患病人員。此外還負(fù)責(zé)日常生活中養(yǎng)老院食物、藥物、隔離空間、醫(yī)療設(shè)備的檢查、管理，健康和衛(wèi)生知識(shí)的宣講介紹、普及等。養(yǎng)老院可以通過(guò)雇用公共衛(wèi)生專業(yè)人員，提高養(yǎng)老院老年人防范烈性傳染病的意識(shí)，改變?nèi)菀渍T發(fā)集體感染的生活方式，從而減少老人居住在養(yǎng)老院里面危險(xiǎn)健康的因素[1]。

在我國(guó)，養(yǎng)老院不僅缺乏公共衛(wèi)生人員，甚至連普通醫(yī)護(hù)人員也缺。例如，對(duì)雅安市養(yǎng)老院的抽樣調(diào)查顯示，沒(méi)有配備醫(yī)務(wù)室的養(yǎng)老院有11所（68.75%），沒(méi)有雇用醫(yī)務(wù)人員的養(yǎng)老院有14所（87.50%），沒(méi)有安裝紫外燈的有12所（75.00%）。14個(gè)省被調(diào)查的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中僅有兩家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有護(hù)理醫(yī)院，可以滿足封閉期間的基本醫(yī)療服務(wù)。此外，根據(jù)國(guó)家民政部官方信息顯示，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老和醫(yī)療方面的需求在急速增加，但醫(yī)養(yǎng)脫節(jié)嚴(yán)重。我國(guó)養(yǎng)老院等各種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高達(dá)40000余家，擁有醫(yī)療服務(wù)能力的僅有8000余所，這不僅不能滿足我國(guó)快速增加的養(yǎng)老需求，阻礙了養(yǎng)老行業(yè)的健康發(fā)展，也影響了上億人的老年生活[2]。分析其原因，主要體現(xiàn)在以下兩方面：第一個(gè)原因是薪酬、待遇普遍偏低，很難吸引和留住醫(yī)護(hù)和公共衛(wèi)生人才，導(dǎo)致人才向醫(yī)療機(jī)構(gòu)流動(dòng)。比如北京，其醫(yī)療機(jī)構(gòu)的護(hù)士能夠獲取大量的臨床參觀、學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，他們的職稱被掛靠在醫(yī)院，如果醫(yī)院沒(méi)有編制，他們的收入能夠達(dá)到約5000元左右，如果有編制，則工資約可達(dá)到8000元左右。醫(yī)院大多屬于事業(yè)單位，按照國(guó)家規(guī)定上下班，一般是朝九晚五，工作八個(gè)小時(shí)，偶爾加班。與之相比，養(yǎng)老院?jiǎn)T工的工資一般在3000元～4000元；第二個(gè)原因是工作強(qiáng)度大。他們工作時(shí)間長(zhǎng)，比老人早醒，比老人晚睡。干的活大多是一些臟、苦、累的工作。這樣的工資水平和勞動(dòng)量并不相匹配，不能吸引足夠?qū)I(yè)的醫(yī)護(hù)和公共衛(wèi)生人員，最終的現(xiàn)實(shí)結(jié)果是多數(shù)人員來(lái)自下崗工人及農(nóng)民工[3]。

（二）缺乏有效的制度安排

1.物資儲(chǔ)備制度

面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)消毒消殺物資的使用量是巨大的，而養(yǎng)老院儲(chǔ)備全部為日常儲(chǔ)備，并沒(méi)有針對(duì)特殊情況的物資儲(chǔ)備，難以應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的需要。

2.應(yīng)急制度

大部分養(yǎng)老院并沒(méi)有準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件的預(yù)案，而是后知后覺(jué)地聽(tīng)從政府的安排、引導(dǎo)。而有預(yù)案的養(yǎng)老院是由各家機(jī)構(gòu)自行制定，很大程度上依賴于機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)驗(yàn)和管理人員的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)。在預(yù)案制定過(guò)程中，缺乏市級(jí)或區(qū)級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)。不嚴(yán)格的預(yù)案將為后期的應(yīng)對(duì)措施帶來(lái)安全隱患[4]。

（三）缺乏充足的資金支持

從我國(guó)目前的養(yǎng)老院的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況來(lái)看，養(yǎng)老院屬于微利機(jī)構(gòu)（近半數(shù)的養(yǎng)老院處于虧損狀態(tài)），在資金獲取方面是非常有限的，大多數(shù)養(yǎng)老院僅僅能夠維持日常開(kāi)支就已經(jīng)顯得力不從心了，如果一旦要求其采取高標(biāo)準(zhǔn)修建防控設(shè)施，儲(chǔ)備應(yīng)急物資，聘請(qǐng)專業(yè)人員，則極有可能會(huì)造成養(yǎng)老院資金捉襟見(jiàn)肘、入不敷出，即使按照現(xiàn)行的常見(jiàn)的火災(zāi)等突發(fā)事件的規(guī)范實(shí)施相應(yīng)的整改工作，所需花費(fèi)的資金就已經(jīng)使得養(yǎng)老院難以承受，更何況增加更加烈性衛(wèi)生事件方面的支出。

三、解決措施

（一）加強(qiáng)養(yǎng)老院公共衛(wèi)生、醫(yī)護(hù)隊(duì)伍建設(shè)

1.國(guó)家層面

國(guó)家應(yīng)出臺(tái)政策，為養(yǎng)老院提高應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生能力提供強(qiáng)大的環(huán)境支撐。國(guó)家要支持、推動(dòng)養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老院的項(xiàng)目的落地和建設(shè)。應(yīng)鼓勵(lì)養(yǎng)老院與醫(yī)院、防疫站開(kāi)展合作，建設(shè)養(yǎng)老院病人向醫(yī)療機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)診的專用通道，為其提供發(fā)病前咨詢，治療期住院、出院后康復(fù)指導(dǎo)等綜合服務(wù)。還要加強(qiáng)護(hù)理、公共衛(wèi)生院校的建設(shè)，擴(kuò)大護(hù)理、公共衛(wèi)生人員的招生和培訓(xùn)規(guī)模。細(xì)化護(hù)理、公共衛(wèi)生專業(yè)，增加面向養(yǎng)老院的培養(yǎng)方向。建立養(yǎng)老院護(hù)理人員、公共衛(wèi)生人員職業(yè)等級(jí)、制度等級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在達(dá)到一定級(jí)別后允許轉(zhuǎn)入醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以此拓寬他們的職業(yè)發(fā)展空間。改善現(xiàn)階段護(hù)理人員短缺的狀況，鼓勵(lì)社區(qū)失業(yè)人員、家政人員從事養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)，免費(fèi)提供政策咨詢、就業(yè)信息、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等就業(yè)服務(wù)，為養(yǎng)老院公共衛(wèi)生、醫(yī)護(hù)人員提供充足的人才儲(chǔ)備。

2.養(yǎng)老院層面

針對(duì)養(yǎng)老院存在的問(wèn)題，可以進(jìn)行以下安排：第一，養(yǎng)老院護(hù)理人員要與醫(yī)療機(jī)構(gòu)護(hù)士享有相同的職稱，提供其充足的培訓(xùn)活動(dòng)，以提高養(yǎng)老院醫(yī)護(hù)、公共衛(wèi)生人員的專業(yè)能力、職業(yè)發(fā)展空間的潛力；第二，要建立養(yǎng)老院和醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員雙向流動(dòng)的渠道，促進(jìn)養(yǎng)老院和醫(yī)療機(jī)構(gòu)人員多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，讓醫(yī)院與養(yǎng)老院互相培養(yǎng)人才。養(yǎng)老院可以在醫(yī)護(hù)、公共衛(wèi)生方面將自己的需求和醫(yī)療機(jī)構(gòu)結(jié)合起來(lái)考慮，比如養(yǎng)老院建立在靠近醫(yī)院的地方，這樣既能有效地減輕養(yǎng)老院的人力、物力不足的問(wèn)題，將醫(yī)院的醫(yī)務(wù)人員直接轉(zhuǎn)化為人才資源庫(kù)，極大地?cái)U(kuò)充了養(yǎng)老院的醫(yī)護(hù)和公共衛(wèi)生人員，又能夠調(diào)動(dòng)醫(yī)院的醫(yī)療資源，從另一個(gè)角度實(shí)現(xiàn)分級(jí)診療。同時(shí)，還可以鼓勵(lì)就診少、有余力、醫(yī)療資源富足的醫(yī)院提供老年人的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。

（二）建立有效的制度安排

1.建立標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急預(yù)案

有專家指出，隨著現(xiàn)代交通工具的發(fā)展，人類社會(huì)交往的增多，疾病的全球化、公共衛(wèi)生事件必將時(shí)常發(fā)生，因此政府有必要高屋建瓴，做好頂層設(shè)計(jì)。對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府要組織或委托專業(yè)人才、機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一的預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)，而且內(nèi)容要盡量詳細(xì)。細(xì)化到消毒設(shè)備的配置、消毒措施的規(guī)范、房間防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、體溫監(jiān)測(cè)設(shè)備的配置、記錄表格的規(guī)范等，形成行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。房間的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，人均面積是非常重要的，直接決定一個(gè)房間內(nèi)所有人的安全，是集體感染與否的直接決定者。

2.建立跨地區(qū)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備、分配機(jī)制

第一級(jí)是政府以區(qū)為單位，采取集中儲(chǔ)備的方式，區(qū)級(jí)的防疫物資可以儲(chǔ)備在醫(yī)院或者物資儲(chǔ)備局。采取集中儲(chǔ)備的方式，儲(chǔ)備適量的口罩、酒精、防護(hù)服和防護(hù)鏡等衛(wèi)生防護(hù)物資，并在公共衛(wèi)生突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)分配給區(qū)內(nèi)養(yǎng)老院。第二級(jí)是養(yǎng)老院自行儲(chǔ)備。養(yǎng)老院除日常儲(chǔ)備外，還應(yīng)該儲(chǔ)備兩個(gè)月以上的基礎(chǔ)應(yīng)急防疫物資，并形成穩(wěn)定的物資儲(chǔ)備機(jī)制。

（三）拓展資金來(lái)源

政府應(yīng)該將養(yǎng)老院列入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，按照公共財(cái)政和分級(jí)負(fù)擔(dān)的原則，將養(yǎng)老院公共衛(wèi)生防治工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，指導(dǎo)養(yǎng)老院進(jìn)行監(jiān)測(cè)設(shè)備采購(gòu)、安裝，并對(duì)其提高財(cái)政或貨幣政策支持。此外，還要優(yōu)化整合社會(huì)資源，鼓勵(lì)社會(huì)組織、個(gè)人捐款捐物，還可以采取政府與社會(huì)組織、個(gè)人合作的方式建設(shè)養(yǎng)老院，這些都是事前的準(zhǔn)備，突發(fā)事件發(fā)生后，政府更必須提供財(cái)政支持。否則，會(huì)造成更大危害發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

養(yǎng)老院作為部分老人的最后一處居所，是他們最后的生命庇護(hù)所，讓他們安穩(wěn)地度過(guò)生命的最后一段時(shí)光，既是道德需要也是人類文明的體現(xiàn)。同時(shí)，養(yǎng)老院老人屬于易感人群，每一個(gè)老人的背后是一個(gè)甚至是多個(gè)家庭、幾百甚至幾十位親人，每一個(gè)養(yǎng)老院背后是上百個(gè)家庭、幾千位親屬。在老齡化和傳染病全球化日益嚴(yán)重的今天，能否做好養(yǎng)老院的健康工作，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局的穩(wěn)定，關(guān)系國(guó)家形象。所以，政府應(yīng)具有前瞻性，建立健全相應(yīng)的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，全面提高養(yǎng)老院的應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的能力。