養老院應對突發公共衛生事件研究

文/王溱禧

一、問題提出

2019年，我國60歲及60以上老年人口已經由2014年的兩億增長到兩億五千三百余萬，約占全國總人口的18%，其中，65歲及65歲以上老年的人數為一億七千六百余萬，占比超過12%。根據人口增長模型預測，預計到2025年，我國60歲以上老年人口將超過三億。到那時，我國將成為一個超老年型國家。從現在的研究狀況來看，養老院應對相關情況，特別是突出公共衛生事件的能力還存在許多不足之處。因此，研究如何提高養老院應對公共衛生事件的能力迫在眉睫。

二、養老院的脆弱

（一）人力資源配置不足

首先從學歷上看，根據吳國林對雅安市的研究，所調查的養老院共有148名工作人員，其中無研究生及以上學歷，本科只有9人（6.08%），?？朴?7人（18.24%），其他為初高中、小學；在這接近150人里面，醫生只有3位（2.03%），護理專業畢業的護理員只有6人（4.05%），其他139人（93.92%），而最重要的是沒有一位公共衛生專業人員。養老院里面聚集了太多的“弱勢”群體，公共衛生專業人員是他們的剛需，關系到整個養老院所有人的生命健康，具有重要作用。養老院公共衛生人員的具體工作內容跟其他公共衛生人員的職責一樣，主要包括預防重大疾病，監控疾病的發展態勢與感染人員的動態信息，以及醫治患病人員。此外還負責日常生活中養老院食物、藥物、隔離空間、醫療設備的檢查、管理，健康和衛生知識的宣講介紹、普及等。養老院可以通過雇用公共衛生專業人員，提高養老院老年人防范烈性傳染病的意識，改變容易誘發集體感染的生活方式，從而減少老人居住在養老院里面危險健康的因素[1]。

在我國，養老院不僅缺乏公共衛生人員，甚至連普通醫護人員也缺。例如，對雅安市養老院的抽樣調查顯示，沒有配備醫務室的養老院有11所（68.75%），沒有雇用醫務人員的養老院有14所（87.50%），沒有安裝紫外燈的有12所（75.00%）。14個省被調查的養老機構中僅有兩家養老機構有護理醫院，可以滿足封閉期間的基本醫療服務。此外，根據國家民政部官方信息顯示，我國對養老和醫療方面的需求在急速增加，但醫養脫節嚴重。我國養老院等各種養老機構高達40000余家，擁有醫療服務能力的僅有8000余所，這不僅不能滿足我國快速增加的養老需求，阻礙了養老行業的健康發展，也影響了上億人的老年生活[2]。分析其原因，主要體現在以下兩方面：第一個原因是薪酬、待遇普遍偏低，很難吸引和留住醫護和公共衛生人才，導致人才向醫療機構流動。比如北京，其醫療機構的護士能夠獲取大量的臨床參觀、學習機會，他們的職稱被掛靠在醫院，如果醫院沒有編制，他們的收入能夠達到約5000元左右，如果有編制，則工資約可達到8000元左右。醫院大多屬于事業單位，按照國家規定上下班，一般是朝九晚五，工作八個小時，偶爾加班。與之相比，養老院員工的工資一般在3000元～4000元；第二個原因是工作強度大。他們工作時間長，比老人早醒，比老人晚睡。干的活大多是一些臟、苦、累的工作。這樣的工資水平和勞動量并不相匹配，不能吸引足夠專業的醫護和公共衛生人員，最終的現實結果是多數人員來自下崗工人及農民工[3]。

（二）缺乏有效的制度安排

1.物資儲備制度

面臨突發公共衛生事件，養老服務機構對消毒消殺物資的使用量是巨大的，而養老院儲備全部為日常儲備，并沒有針對特殊情況的物資儲備，難以應對公共衛生事件的需要。

2.應急制度

大部分養老院并沒有準備應對突發衛生事件的預案，而是后知后覺地聽從政府的安排、引導。而有預案的養老院是由各家機構自行制定，很大程度上依賴于機構的管理經驗和管理人員的個人經驗。在預案制定過程中，缺乏市級或區級的標準化指導。不嚴格的預案將為后期的應對措施帶來安全隱患[4]。

（三）缺乏充足的資金支持

從我國目前的養老院的實際經營情況來看，養老院屬于微利機構（近半數的養老院處于虧損狀態），在資金獲取方面是非常有限的，大多數養老院僅僅能夠維持日常開支就已經顯得力不從心了，如果一旦要求其采取高標準修建防控設施，儲備應急物資，聘請專業人員，則極有可能會造成養老院資金捉襟見肘、入不敷出，即使按照現行的常見的火災等突發事件的規范實施相應的整改工作，所需花費的資金就已經使得養老院難以承受，更何況增加更加烈性衛生事件方面的支出。

三、解決措施

（一）加強養老院公共衛生、醫護隊伍建設

1.國家層面

國家應出臺政策，為養老院提高應對公共衛生能力提供強大的環境支撐。國家要支持、推動養護型、醫護型養老院的項目的落地和建設。應鼓勵養老院與醫院、防疫站開展合作，建設養老院病人向醫療機構轉診的專用通道，為其提供發病前咨詢，治療期住院、出院后康復指導等綜合服務。還要加強護理、公共衛生院校的建設，擴大護理、公共衛生人員的招生和培訓規模。細化護理、公共衛生專業，增加面向養老院的培養方向。建立養老院護理人員、公共衛生人員職業等級、制度等級評價標準，在達到一定級別后允許轉入醫療機構，以此拓寬他們的職業發展空間。改善現階段護理人員短缺的狀況，鼓勵社區失業人員、家政人員從事養老護理行業，免費提供政策咨詢、就業信息、職業指導和職業介紹等就業服務，為養老院公共衛生、醫護人員提供充足的人才儲備。

2.養老院層面

針對養老院存在的問題，可以進行以下安排：第一，養老院護理人員要與醫療機構護士享有相同的職稱，提供其充足的培訓活動，以提高養老院醫護、公共衛生人員的專業能力、職業發展空間的潛力；第二，要建立養老院和醫療機構醫護人員雙向流動的渠道，促進養老院和醫療機構人員多點執業，讓醫院與養老院互相培養人才。養老院可以在醫護、公共衛生方面將自己的需求和醫療機構結合起來考慮，比如養老院建立在靠近醫院的地方，這樣既能有效地減輕養老院的人力、物力不足的問題，將醫院的醫務人員直接轉化為人才資源庫，極大地擴充了養老院的醫護和公共衛生人員，又能夠調動醫院的醫療資源，從另一個角度實現分級診療。同時，還可以鼓勵就診少、有余力、醫療資源富足的醫院提供老年人的醫療護理服務。

（二）建立有效的制度安排

1.建立標準化的應急預案

有專家指出，隨著現代交通工具的發展，人類社會交往的增多，疾病的全球化、公共衛生事件必將時常發生，因此政府有必要高屋建瓴，做好頂層設計。對突發公共衛生事件，政府要組織或委托專業人才、機構制定統一的預案標準，而且內容要盡量詳細。細化到消毒設備的配置、消毒措施的規范、房間防護標準、體溫監測設備的配置、記錄表格的規范等，形成行業標準、規范。房間的防護標準，人均面積是非常重要的，直接決定一個房間內所有人的安全，是集體感染與否的直接決定者。

2.建立跨地區的應急物資儲備、分配機制

第一級是政府以區為單位，采取集中儲備的方式，區級的防疫物資可以儲備在醫院或者物資儲備局。采取集中儲備的方式，儲備適量的口罩、酒精、防護服和防護鏡等衛生防護物資，并在公共衛生突發事件爆發時分配給區內養老院。第二級是養老院自行儲備。養老院除日常儲備外，還應該儲備兩個月以上的基礎應急防疫物資，并形成穩定的物資儲備機制。

（三）拓展資金來源

政府應該將養老院列入當地社會經濟發展計劃，按照公共財政和分級負擔的原則，將養老院公共衛生防治工作經費列入財政預算，指導養老院進行監測設備采購、安裝，并對其提高財政或貨幣政策支持。此外，還要優化整合社會資源，鼓勵社會組織、個人捐款捐物，還可以采取政府與社會組織、個人合作的方式建設養老院，這些都是事前的準備，突發事件發生后，政府更必須提供財政支持。否則，會造成更大危害發生。

四、結語

養老院作為部分老人的最后一處居所，是他們最后的生命庇護所，讓他們安穩地度過生命的最后一段時光，既是道德需要也是人類文明的體現。同時，養老院老人屬于易感人群，每一個老人的背后是一個甚至是多個家庭、幾百甚至幾十位親人，每一個養老院背后是上百個家庭、幾千位親屬。在老齡化和傳染病全球化日益嚴重的今天，能否做好養老院的健康工作，直接關系到經濟社會大局的穩定，關系國家形象。所以，政府應具有前瞻性，建立健全相應的政策法規和標準，全面提高養老院的應對各種風險的能力。