中國縣級政府績效審計體系構建研究

張麗莉 蘇州市吳中區鄉鎮審計服務中心

一、績效審計的特征

政府績效審計是社會發展到一定程度更高層次的審計，特征如下：首先是范圍的廣泛性。被審計單位涉及的范圍廣泛，不僅包括政府部門及下屬單位，還有一些使用了公共資金的單位。其次是標準的多樣性。政府績效既有經濟效益，還要考慮其產生的社會效益。前者可以用價值指標進行定量分析，后者需要用定性標準。其三是過程延續性。政府部門的經濟業務活動具有持續性，如果只對某一時間段產生的績效進行審計、評價，是狹隘、片面的，需要全面的跟蹤，從整體出發，對績效的滯后性進行審查。其四是方法多樣性。隨著時代科技的進步，政府績效不能僅僅停留在基礎的財務審計這一層面，還要與時俱進的采用大數據審計、多部門聯合審計、通過接收投訴舉報延伸審計等。其五是結論的建設性。政府績效審計全面囊括了社會、政治、經濟等方面，通過對被審計單位的經濟業務活動評價，顯示其在經濟性和有效性是否得到了很好的發揮，同時揭露存在的問題，并針對問題提出相應的審計建議，幫助被審計單位在今后的工作中能更好的提高績效。

二、為何要開展縣級政府績效審計

績效審計勢在必行，它既是經濟發展的需要，也是審計工作上水平、求發展的必由之路，是審計從傳統型財務審計向現代型審計發展重要轉折之路。

(一)優化縣級政府治理

政府績效審計的實施，除了進行財務審計，更能從成本投入產生的效益型、效果性的角度來判斷政府的物資、人力等是否合理有效。而這恰恰體現了政府機構是否合理設置，政府工作人員是否盡責，相應的能力是否匹配，揭示是否存在腐敗風險，繼而能在搖籃中扼殺不正之風，防止出現浪費、貪污現象，保持政府部門風正氣請，廉潔自律，保持社會的穩定。

(二)利于促進縣級政府職能轉變

審計有監督、鑒定、評價三大職能。過去，審計部門往往重視審計的監督這一職能，重點關注違紀、違法行為，忽略了三大職能的全方位的發揮，更多的是對事后事項進行監督、檢查，重復率高，而對事前和事中的監控很少，缺乏未雨綢繆的防范性，加強績效審計，有利于充分發揮審計的全方位監督，完善政府職能。

(三)利于提高公共財政支出績效

目前我國財政支出績效不高，財政支出缺乏有力的控制，對財政支出的效益性重視不夠，對于重大的建設項目規劃，缺乏系統性的有力監督手段，在財政收支社會效益評價分析機制缺失的情況下，亟需政府的績效審計發揮其經濟監管、管理職能，督促政府部門作出正確的決策，卓有成效的履行其職責，不斷提高管理績效，保證財政發揮對國民經濟和社會發展的作用。

(四)完善審計體系

在很長一段時期財政財務審計在審計工作中都居于主導地位，績效審計則是審計發展到較高形態的一種審計形式，主要審查并評價被審計單位從事經濟活動的“三效”狀況，即效率、效果及效益，為的是提高被審計單位人、財、物等各方面資源的使用效率。

三、我國縣級政府績效審計現狀

近年來，各級審計機關主要是圍繞以下幾個方面來展開績效審計：1.專項資金審計；2.重點建設項目；3.領導干部經濟責任審計；4.宏觀政策的貫徹落實情況以及影響經濟社會發展協調性和可持續性的重大事項。從審計實踐看，基層審計機關對績效審計的認識仍不全面、不深刻，仍存在亟待解決的問題：

(一)體制的制約

審計部門是地方政府的組成部門，雖然依據憲法和審計法，審計部門同時受同級政府和上級審計機關的領導，并且以當地政府領導為主。這種管理模式，造成委托人、審計部門和被審計單位是利益共同體，這必然導致這樣一個處境：當地政府自己審自己，審計的獨立性很難保證，審計部門的處境十分尷尬。在審計發現問題的力度和深度上，必然會產生不利影響，真正的問題難以得到披露。

(二)評價標準體系不健全

績效審計有定量及定性的標準，針對不同的審計項目，往往衡量的標準也不盡相同，如經濟性、效率性、效果性等等。特別在績效審計初始階段，由于沒有統一的績效評價標準，審計部門工作人員通常會與被審計單位進行協商，或者采用一種公認無異議的評價標準，這必將影響到績效評價的客觀性、公正性。目前針對政府公共部門的績效評價標準，尚未有統一的規范。這直接導致了對于績效審計，其評價沒有統一的依據或者標準不統一，從而影響了績效審計的質量以及審計結論的可信度。

(三)缺少自主性及研究論證

每年審計部門的審計任務主要是由以下幾個部分構成：第一是法定的項目，如財政預算執行審計；第二是同級黨委政府安排的項目；第三是上級審計部門統一組織的條線項目；第四是機關自己安排的項目。近年來，上級部門的條線項目越來越多，因此，每年的審計項目上級部門的條線項目占了多數，呈現“先天性”缺陷。同時，由于基層審計機關時間緊、任務重、審計力量薄弱等原因，自行決定的績效審計項目大多數缺少研究論證。

(四)仍然以財務審計為主

在實際審計工作中，大部分審計工作依然以財政財務收支為審計主要抓手，關注的審計內容仍以合法性、真實性為主，然而在公共財政績效審計的大背景下，財政財務收支只是起點，對收入支出業務的管理、對宏觀政策的執行情況、對公共需求的滿足情況等的審查才是公共財政績效審計的重點。停留在重視財務收支審計階段而未主動轉向績效審計，這將嚴重影響到政府審計發揮應有的監督作用，并長期制約政府審計的健康發展。

(五)專業勝任能力有待加強

績效審計不但涉及財政財務、會計等方面，關注點更多在于對政府的重大政策落實執行等其他方面的審計，再加上績效審計的標準難以確定、審計方法的多樣性等等，對于審計工作人員各個方面的綜合素質有著很高的要求，比如在審計中大數據技術的應用等。而現實是基層審計工作人員大部分為財會及工程專業人員，知識構成單一，未建立績效審計的意識，缺乏知識技能的及時更新學習，對于實施績效審計來說，還有一定的距離。

四、新型縣級政府績效審計體系的構建建議

(一)審計項目計劃的角度

縣級政府績效審計項目計劃的制定在執行國家審計準則等各項相關規定程序的同時，重點做好以下工作：1.結合上級審計機關要求以及本單位近年開展的績效審計，定制本年度的績效審計計劃、制定工作目標，收集申報績效審計備選項目。2.在初步篩選項目的基礎上，組織人員進一步實施可行性調查論證。3.通過可行性調查論證以后，再篩選一次，提出相應的項目計劃的意見建議，上交上級部門審批，通過后將其列入本年度的績效審計項目計劃。對于基層的政府績效審計，關注的重點在于履職結果對本地區經濟、社會和環境有重要影響的政府部門。

(二)審計內容的角度

從多個角度深挖績效審計，拓寬審計思維，豐富審計內容。例如：

1.“三資”審計。“三資”是指資金：包括政府部門監督、管理、使用的全部貨幣資金和有價證證券；資產：包括政府部門通過購買、投資等形式形成的資產；資源：包括政府部門所擁有或者使用管理的各項資源。

2.“經濟責任履行情況”審計。主要是圍繞本部門負責的相關社會事務的管理及上級指令的執行情況及熊愛國，對當年度確定的社會和經濟目標、重點工作項目等展開審計，核查是否依法履行職責，既定的工作任務完成情況，完成的質效如何。

3.“經濟效益”審計。重點關注從事本地區經濟發展、政府性專項資金、公共投資項目管理的部門在履責過程中公共資源管理、使用是否合規，其經濟性、效率性和效果性如何。

4.“社會效益”審計。主要關注關系民生、百姓切身利益的人社局等社會事務管理部門和安監局等行業監督服務部門在履行職責或項目實施方面對社會發展的影響。

5.“環境效益”審計。主要內容重點關注和當地環境保護、協調發展的相關部門在履行職責或項目實施方面對生態環境保護的影響。

(三)審計方法的角度

審計調查手段主要包括口頭詢問、檢查、實地觀察、追蹤業務、分析數據等。首先可以詢問被審計單位內部人員或者相關人員；其次檢查被審計單位內部的文件，如會議記錄、收發文登記簿、出臺的內控制度、網絡信息安全等；再次實地考察相關業務的開展情況，如設備、內部控制執行等；還可以針對某些業務進行穿行測試、進行業務數據的分析等等。

收集審計證據的方法包括審閱、盤點、核對、查詢、觀察、分析性復核、內控測評、大數據技術審計等；政府績效審計的評價方法主要包括：談話交流、抽樣檢查、目標評析法、事前事后分析法、利用外部專家工作等方法。

(四)運用審計成果的角度

績效審計的成果不應僅停留在一個部門的角度，而是要跳出個體看整體，見微知著，從更深層次的角度，從體制機制層面來分析問題，深挖績效審計的成果。比如，和其他的政府部門建立協作配合機制、聯席會議制度，明確協作配合內容、成果運用、信息交流等方面，在問題線索雙向移送、審計整改督查等方面開展協作，有效優化整合監督力量，進一步擴大審計成果的運用，做到資源共享、信息共用，綜合運用審計成果促進被審計單位更加重視問題，及時作出處理。實現優勢互補、相互促進，促進審計進一步依法履職，形成審計促反腐倡廉、促權力規范運行的機制。