國家治理視角下的預算制度改革

閆兆祺 首都經濟貿易大學財政稅務學院

一、國家治理與預算制度的內在聯系

預算是國家治理的核心，我國預算制度經歷了改革與變遷，始終配合著國家整體改革的步伐，為政治、經濟改革提供配套的財政資金平臺，也內在推動著整個財稅體制的發展。2013年《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理能力和治理體系現代化”的改革總目標，將國家治理的內涵上升到了新的高度，同時也為預算制度明確了從“控制取向”到“績效導向”的改革方向，肯定了我國現代公共預算管理理念從預算管理到預算治理的研究探索。

在國家治理體系的覆蓋下，國家需要通過政府從社會經濟，政治文化等各個方面入手來對多種社會活動進行滲透和調節，這離不開國家財政預算對于公共資源的合理配置和安排。所以說財政是國家治理的基礎和重要支柱，而預算制度改革則是推進財稅制度不斷發展的關鍵點，承擔著“聚天下之人，用天下之才”的重要職責[1]。這里的前提基礎指出了現代公共預算體制對于規范政府行為，保證公共資源使用效率的重要性，重要支柱則體現出預算作為國家治理的一種工具，為其向現代化邁進提供了強大支撐。

進一步講，國家治理與預算制度互動關系以財稅體制改革為橋梁。財稅體制改革推動了了與國家治理目標相契合制度的建立，而切實發揮財稅改革“主引擎”作用的突破口便是預算[2]。美國前參議院院長金里奇曾指出，預算改革是政府改革的先決條件[3]。從我國最新修訂《預算法》來看，我國的預算管理制度改革是在國家治理頂層設計下的改革，與預算的法制化要求相銜接。不難看出，對于近現代國家來說，預算制度的改革是各國實現國家治理現代化的起始，也將伴隨現代化改革的全過程。

二、國家治理視角下預算制度的艱難探索：從管理到治理

(一)西方國家預算制度的演變

最早在19世紀，西方國家便出現了預算制度的原型，這個時候的預算模式被稱為傳統預算模式，其制度特征偏向于控制，表現為由議會進行政治控制，由政府內部設立的權威機構進行行政控制，有效改善了當時政府預算在體制外部難以實現公共資源的合理配置，在內部無法進行有效的行政問責的治理狀況，這也標志著現代預算制度的開端。

在控制取向的理念影響之下，西方預算模式開始出現一些新特點。一是具有非連續性，預算每年需要重新編制以保證議會對政府資金限制；二是所有政府收支均納入預算，防止稅收被侵占，進一步加強控制；三是集中處理所有的資源和決策，收支同等對待。這樣對預算的層層把控，在有效規范政府行為的同時也造成了一些問題：預算過于關注控制能力，過分地注重了財政資金的投入是否合規，而沒有關注資金投入后產生了哪些公共產品，即缺少對產出的把控，一定程度上使公共資源的配置出現了無效率，國家治理產生缺口。

為了改善資源配置效率，真正解決國家治理的基本問題，20世紀西方各國付出了艱苦卓絕的努力，包括1950年之后出現的績效預算、計劃項目預算、零基預算和新績效預算等改革。這個時期西方預算體制的改革都期望將完全理性引入預算模式，關注預算績效以強化政府的公共責任。這種理念很大程度上提高了公共資源的使用效率，有力地解決了公共問題，對如今不少預算理論都產生了深遠的影響。

(二)我國預算制度的改革探索

相比于西方各國，我國預算體系和理論的起步稍晚，從建國初期到改革開放之前還處于預算體系的探索階段。在計劃經濟特點鮮明的行政管制下，形成了一種以計劃為中心的功能預算，由計劃委員會作為核心預算機構對預算進行總額控制[4]。這一階段我國的預算管理制度尚未成形，治理能力難以構建。1992年以后，計劃主導衰落，公共資金的分配權逐漸零碎化，呈現出前預算時代缺乏控制的特征。在預算管理上表現為財政資金收支的分散和內外部監督的缺失，在收支體系上各部門都分別開設賬戶，難以集中管理。

1999年起部門預算改革等一系列改革相繼開啟，建立起了控制導向的預算管理模式，改革重點也逐漸向支出管理轉移，公共資源的配置變得更加經濟效率，國家治理建設有所突破。但我國在這個時期所建立的控制取向預算還不完整，缺少政治控制，改革多著眼于資源配置效率和行政管理效率，而落實政府公共責任在改革文件中卻少有提及，尤其是人大預算監督此時還未規范化，系統化。這一時期，有效監督體制和管理制度的缺位導致我國預算信息較為分散，碎片化現象嚴重[5]。各部門長期處于一種相對較弱的預算約束中，預算信息收集和分析能力都不達要求，難以引入需要大量信息復雜運算的理性預算模式。

為了實現控制取向到績效導向的轉變，我國在預算改革領域引入了績效評價。在21世紀初，我國已有多個地方開始了績效評價的試點實踐，2013年預算績效評價共性指標體系框架出臺，標志著我國開始進入了現代化預算制度建設階段。2018年《關于全面實施預算績效管理的意見》出臺，在中央與全國各個地方的配合推進下，相關改革開始在全國如火如荼地展開，績效理念逐步深入實踐工作，使我國在預算體制改革推動下的國家治理效能向“滿足公共服務和公共產品需求，保障公民權利”這一基本要求邁出了重要一步。

三、中國預算制度的改革前景

(一)追求預算的民主和法制

預算民主和預算法治是推進現代化公共預算不斷升級的“雙輪驅動”[6]，也是現代化預算治理的終極目標。對于我國來說，現代化公共預算不僅僅是聚集分配公共資源的機制，更是落實公共責任，實現民主治理的有效手段。這就要求我們要以人大為主體，充分調動社會公眾參與到預算中來[7]，與各級黨委政府一同建立一種相互合作相互監督的預算治理格局。因此，在預算改革的進程中更加重視人大預算監督，使其走向規范化，法制化，系統化，加快預算體制的民主政治進程。對此，2014年修訂《預算法》以及2020年預算法實施條例已經做出了全面細致的部署。而今當務之急是繼續加快推動預算法的全面實施，在地方層面應探索并出臺強化人大監督和預算績效管理規范的地方性法規，為持續推進有關改革提供更有力的法律保障。

(二)通過預算績效管理改革實現預算治理

從21世紀初將績效評價理念引入預算以來，我國預算管理改革初見成效。但還未實現管好政府錢袋子的重大目標。根據十九大報告“建立全面規范透明標準，科學約束有力的預算制度”的要求，新階段的預算改革要在空間上聯通納入各級政府預算，時間上接續形成全方位、全過程全要素的預算管理體系。這就要求我們在傳統的行政組織中培養行政文化，各級政府之間相互合作相互制約，同時在預算法的指導下繼續深化績效管理理念，突出績效原則。解決好這些問題，才能推進績效預算的實施，從而加快預算治理改革進程。

(三)進一步推進預算公開，強化財政問責

公開是現代預算的本質特征，讓各級政府的預算都在陽光下進行。在全國和地方各級政府的積極探索和改革下，我國預算公開的進程不斷加快，《政府信息公開條例》和《預算法》搭建起了預算公開的制度框架，部門預決算公開等方面取得了階段性成果。但簡單地訴諸公開結果和聽取社會各界意見還遠不能滿足現代化預算管理和國家治理的要求。從實踐的角度來看，建立預算公開的實體制度還有不少問題尚待解決。首先，全國各級政府部門預算尚未建立統一口徑的保存使用格式和可比較數據，部門之間的預算信息難以進行深度統籌和分析。其次，對于公開的預算信息缺少一種有效的反饋機制，公民沒有切實參與當中，進而無法從根本上落實財政問責，單純的公開預算信息也就失去了意義[8]。因此，預算公開的邏輯和作用的真正實現，任重而道遠。

預算制度經歷了共和國70年的演變，與國家的整體改革息息相關，現代公共預算制度不僅是財政體制現代化的關鍵，更是強化治理體系和能力、實現治理效能的破冰之舉。目前我國在預算管理的道路上已取得一定成績，隨著研究探索的深入，預算改革的新挑戰，新問題也會不斷涌現，相信在我國人大與各級政府部門的協同推進下，預算改革會為國家治理現代化開辟出一條具有“中國特色”的創新之路。