國家某工程組織管理模式的創新與發展

羅旭鋒、郭澤會、何明澤 /中國航天科工飛航技術研究院

某工程是涵蓋基礎研究、關鍵技術攻關、導彈系統集成和飛行試驗等重大科學技術實踐活動的復雜系統工程，多學科高度交叉、多系統高度耦合，且涉及單位廣泛，屬性、管理體制各異，面臨多領域、跨界融合復雜協同管理等難題。面對前所未有的重大挑戰，全線迎難而上、砥礪前行，僅僅10 年就實現了技術從無到有、從“跟跑”到“并跑”的歷史跨越。該重大工程實施取得的矚目成績，一方面取決于核心技術的創新攻關能力，另一方面與組織管理模式緊密相關。組織管理過程中，充分發揮社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制優勢，貫徹系統工程理念，優化科技資源配置，創新管理舉措，強化成果轉化，注重基礎認知，科學規范管理，形成了符合某工程“三強一大”特點的集成、協同、融合、高效的組織管理體系，為實現高限目標提供了強有力的政策和資源保障。

某工程堅持從體系與能力建設的視角推動管理實踐，通過大膽嘗試與不斷探索，從組織管理、科研管理、綜合管理等維度推進創新管理模式研究。通過推進該項研究，探索形成符合某工程特點及新時期科技工程建設要求的新型組織管理模式，制定符合新時期某工程建設要求的組織管理體制與科技創新機制，不斷提升工程各階段參與方的協同能力和決策效率，有助于保證國家某工程如期保質保量完成，為推動國家國防建設新征程提供有力保障。

一、組織管理

組織管理要素涵蓋組織管理體制與科技創新機制2 方面內容，體現工程基于穩定體制的靈活適應能力，有助于推動全國優勢資源納入工程研究/研制體系，確保工程持續發展能力。其中，組織管理體制關注組織基礎，解決組織穩定性與權威性問題；組織運行機制關注組織體系高效運行，解決組織管理靈活性與適應性問題。

1.組織管理體制

組織管理體制是管理系統的結構與組成方式，規定特定組織的管理范圍、權限職責、利益和相互關系的準則，其核心是管理機構的設置、職權劃分以及機構之間的協調關系。建立以“統一指揮、總體牽引、分級管控、全國協同”為特點的組織管理體系，通過高標準集中統一領導，實現各類資源、各種要素的優化配置和有效集中。

（1）高效的牽引機構。任命了包括總體單位和相關領域優勢單位知名專家，以及有關主管部門或單位行政負責人在內的兩總系統，并在兩總系統下設立了基礎研究研究師系統；成立了以各領域優勢單位專家為組長、各領域知名專家參加的9 個專家組；建立了以兩總系統為主、9 個專家組咨詢把關的“兩縱九橫”矩陣式管理模式等一系列適應科技工程特點的管理機制，全面貫徹落實了領導小組的決策部署。通過決策機構、咨詢機構與樞紐機構牽引工程順利推進。實施領導小組和兩總系統兩級決策，通過權責清晰的決策邊界確保工程的決策效率；實施專家委和專家組兩級咨詢，通過深度耦合的機構成員解決技術脈絡銜接順暢；實施專項管理兩級樞紐，通過運轉高效的指揮鏈路實現工程穩步推進。

（2）開放的國家研發平臺。依托某工程總體單位——中國航天科工飛航技術研究院成立科技工程中心，建立開放性的國家研發平臺，作為研究體系核心力量，負責技術抓總，承擔頂層設計、大總體設計和總體集成的責任，有力牽引了各承研單位按統一目標、統一步驟實施工程任務。在中國航天科工集團有限公司本級成立科技工程專項辦公室，承擔專項管理協調樞紐職責，提升了管理效力。同時，依托相關領域技術優勢單位，成立科技工程分中心，為專家組提供支撐。依托科技工程中心推動任務承擔單位按統一目標、統一步驟實施研究/研制任務，確保科技攻關全國大協同順利實施；依托科技工程分中心，配合專家組牽引推動前沿技術突破，確保高水平完成科技創新。

（3）多元的隊伍體系。廣泛吸收全國優勢力量協同攻關，構建由軍隊科研單位、軍工集團、高等院校、中科院系統、民用科研生產單位構成的研究隊伍體系，形成輻射全國的研究格局，為某工程的推進實施奠定了堅實的技術基礎，帶動了全國該技術領域快速發展。

通過組織管理體制建設，解決了分布廣泛的承研團隊的組織效率問題，通過總體協調推動全國優勢資源接入工程研究/研制體系，確保及時完成工程任務目標，解決學科交叉性強帶來的研究/研制力量分布廣泛的協調難題，形成工程后續發展能力。

2.科技創新機制

依據系統論觀點，機制是系統要素之間相互作用、相互制約、相互聯系的形式。針對工程特點，需要構建靈活的組織運行機制，作為穩定管理體制的補充，解決組織靈活性與適應性問題。實施過程中，建立健全支撐創新驅動發展戰略的運行機制，確保工程推進過程的決策科學、競爭有序、創新高效。

（1）科學決策機制。該工程探索性強，在實施過程中必須以世界眼光進行頂層設計，研究和找準世界科技發展的背景、趨勢，以及中國的現狀、應走路徑，將需要與現實能力統籌考慮，長遠目標與近期工作結合，實施重大科技決策化制度。實施分級決策與快速響應，建立領導小組會、部際聯絡員會、兩總聯席會制度，及時決策重大技術、管理問題，部署重大任務；堅持召開兩總例會、總師例會，跨部門、跨單位及時高效協調，兩總系統貫徹落實領導小組和牽頭實施范圍的決策部署，保障難點問題及時解決、重點工作高效推進；專家組對相關技術問題進行咨詢、把關，確保專家意見對于決策過程的支持，決策目標清晰可實現；實施群體決策，針對規劃論證、系統技術方案等重大節點，確保決策者充分參與，充分考慮多方意見。

（2）合作競爭機制。依據科技創新規律，加強策劃統籌協調，促進協同創新，形成聚焦重點任務配置資源、集成攻關的合作競爭機制。以項目團隊為主體，以其隸屬單位的行政單位為手段，在科技工程中心的具體業務領導下，采取項目管理模式，建立需求牽引、技術推動的技術協作與協調機制。總體單位充分發揮抓總作用，聯合國內300余家單位，建立團結、協調、高效的聯合攻關機制，充分碰撞、交流、融合、爆發、推進，切實實現“1+1 ＞2”的聯合攻關優勢；在充分合作的基礎上，針對關鍵重點項目開展適度和有序競爭，采用競爭擇優方式，發揮各方優勢，保障關鍵與短線研究項目目標的實現，降低總體風險。例如，發動機性能攻關方面，組建多支隊伍同時開展多途徑攻關，一舉突破發動機性能瓶頸；再如，材料性能攻關方面，組織10 余家國內優勢材料單位集智攻關，建立“多種技術途徑+競爭擇優”的協同攻關機制，成功保障飛行器的研制攻關。

（3）協同創新機制。大力推進協同創新，建立健全各主體、各方面、各環節有機互動、協同高效的創新體系，形成推進科技創新整體合力。一是聚焦工程目標完善科技創新基礎制度，建立相應責任制和問責制度。工程執行方面，依托專項管理機構推進組織、協調、指導、檢查、監督等管理工作，依托科技工程專項辦協調解決實施過程中有關問題；工程過程監督方面，定期組織專家或中介機構對實施過程進行監督評價、全面評估，及時發現實施中的問題及風險，研究制定針對性的措施辦法。二是充分考慮技術風險和技術特點，建立科學評價和風險評估機制，促進關鍵技術突破。例如，針對氣動領域特有的計算方法問題，集中多家實力較強的單位，選擇5 種模擬方法同時計算，將各家計算指標與風洞試驗數據進行逐項比對，對于發現的問題及時進行討論改進，創造出適用于存在多種技術突破方法的技術領域多準則科學評價方法，提升了對于計算方法的把握程度。三是在合同驗收、獎勵、報獎等方面建立考核與激勵機制，調動科技人才創新積極性。例如，哈爾濱工業大學制定職稱申報綠色通道，北京理工大學設立某工程認定制度等。

二、科研管理

科研管理的目的是解決研究/研制任務的組織實施與節奏控制問題。依據其科研活動特點，實施基礎性研究與工程研究分類管理。基礎性研究通過專家組連接技術領域承研團隊，工程性研究通過兩總系統實施型號管理。

1.借鑒預先研究與型號研制的基礎性研究管理

實施過程中，密切追蹤、科學研判該技術科技創新發展的趨勢，瞄準突破口和主攻方向超前規劃布局，著力攻克一批關鍵核心技術，努力占據戰略制高點。考慮到基礎研究和關鍵技術研究探索性強的特點，采取總體牽引下的專業領域技術負責制，由兩總系統和相關技術領域專家組進行指導管理。一是專家全過程指導。建立項目責任專家制度，責任專家參與關鍵流程的技術指導，視情況參與重要會議、重要技術途徑與方案審查、重要試驗大綱與方案審查及試驗總結、重要摸底與考核等試驗過程；發揮專家組的作用，專家組工作安排緊密圍繞總體需求和科技工程定位，兩總系統和專家組充分溝通交流，進行必要的專題研討和審查。二是管理部門全過程跟蹤。兩總系統依據科研規劃組織論證提出項目研究總體要求，通過技術牽引機制實施技術協調；科技工程專項辦履行管理協調功能；科技工程分中心組織擬制基礎研究進展情況報告。三是牽頭單位全過程溝通。組織參研單位共同完成項目實施方案的論證編制，主動配合對于項目執行過程的監控，定期梳理研究工作進展和成果，及時報送研究成果。

基礎研究和關鍵技術攻關項目管理過程中，主要是突出“寬、新、明、實”。一是研究覆蓋寬。基礎研究和關鍵技術攻關的內容應圍繞總目標，以工程性研究為牽引，全面覆蓋目標所涉及的各個領域。二是研究內容新。緊盯核心任務和技術前沿，各領域從技術體系角度梳理安排研究工作，強調開創性研究，避免重復性研究。三是研究過程明。在計劃制定、技術要求擬制、任務策劃審查、合同預審驗收、成果評估擇優等環節，兩總系統和專家組充分溝通交流，開展必要的專題研討和審查。四是研究內容實。各項任務安排、指標要求、實施途徑要經得起質詢和檢驗。研究攻關的指標、關鍵技術的解決途徑，均經過兩總系統和專家組審查，確保科學合理可行。

2.借鑒型號研制的工程性研究管理

兩總系統行使技術和行政指揮職能，總體單位牽頭實施計劃與經費、質量與可靠性、技術狀態控制等項目管理，管理部門通過總體方案與技術要求報批、文件報批與產品審批等方式實施系統管理。一是實行分類管理。在型號研制管理模式基礎上，結合飛行試驗任務特點實行分類管理，制定不同的管理程序，在總體單位既定工作的基礎上，兩總在飛行器方案階段、研制過程中、飛行試驗產品出廠前、靶場等重要環節再次審查把關。二是推動項目管理。實施“倒排+理論實現”的原則進行進度規劃，根據每一環節的進度特點正向考慮實現可能性；嚴格執行航天型號產品質量體系要求和研制管理程序，在此基礎上，制定規章制度，嚴格產品技術狀態、軟件、元器件、外協等管理；嚴格執行成本支出項控制與驗收審計制度，確保不觸碰財務紅線；匯聚頂尖專家力量進行技術成熟度評估，著力提升技術成熟度，優化創新比例。三是建立伴隨專家組。伴隨專家組全過程技術指導，充分發揮專家咨詢把關作用，做深、做透、做實復核復算、復查審查、質量問題歸零等工作。四是建立跨部門溝通協調機制。建立包跨部門溝通協調機制，及時統一工作思路和安排，保障飛行試驗任務按期圓滿實施。

三、綜合管理

綜合管理要素涵蓋工程牽引管理要素、工程控制管理要素、工程保障管理要素3 方面，分別解決科技工程復雜巨系統的研究/研制目標分解問題，基礎研究、關鍵技術攻關與演示驗證的技術方向控制問題，以及科技工程人財物的協調與綜合保障問題。

1.工程牽引要素

基于規劃管理、計劃管理、經費管理、合同管理等要素，建設清晰高效的工程牽引系統，促進實現預定目標。規劃管理工作中，一是注重把握科技工程的定位，科學合理安排規劃項目。以某工程總目標為出發點，科學安排總體方案論證和相關技術集成、驗證，牽引關鍵技術攻關，以關鍵技術牽引相關基礎和應用基礎研究。二是充分發揮各方面力量，分階段分層次評估決策。領導小組會議決策規劃安排和實施的大目標要求和重點方向，并審議各年度任務實施情況，明確下一年度工作重點。各領域專家組配合兩總系統具體落實領導小組要求，組織擬制審查各項目階段實施方案，具體擬定年度計劃。總體單位和科技工程中心落實兩總要求，充分開展規劃任務實施成果評估與應用，及時提出需求，確保各項任務圍繞總目標實施。科研計劃管理工作中，一是強化項目技術要求和任務策劃審核把關。圍繞規劃項目總目標和實施步驟，按照領導小組會議審定的年度工作重點，由總統單位、科技工程中心與承研單位共同研究提出年度技術要求，經兩總系統和有關專家組審查后，承研單位據此開展年度任務策劃。任務策劃經評審通過后按此落實計劃任務，實現年度目標。二是設置項目責任專家/專家組，指導、監督項目實施。三是強化年度任務考核，保證項目高效高質實施。采取重大節點現場考核、驗收材料專家預審、會議評審等措施，從技術和財務2 個方面對年度任務實施進度和結果進行考核，確保任務落實到位。在科研項目合同管理工作中，一是嚴肅合同簽訂，嚴格落實規劃和計劃要求。二是制定下發合同驗收工作計劃，按節點推動合同驗收。三是制訂合同檢查工作程序，做好過程把控。四是設置項目技術和管理聯絡人，加強項目日常管理。五是嚴格合同驗收程序，確保項目實施扎實有效。科研經費管理工作中，一是持續加強制度宣貫和執行，推動經費使用規范合理。二是嚴格執行財務驗收程序，提升項目單位經費管理水平。三是強化現場指導檢查交流，切實督促落實管理規定。四是明確逐級管理方式，落實經費管理監督責任制。五是組織經費概算策劃，提高合同概算合理性。六是及時辦理撥付，有效支撐科研任務。

2.工程控制要素

基于進度管理、質量管理、風險管理、技術狀態管理等要素，建設執行有力的工程控制系統，確保技術突破。進度管理方面，依據年度計劃與合同逐級建立計劃體系，通過不斷監控確保達到預定進度目標；質量管理方面，加強隊伍建設、質量意識、設計可靠性、生產過程等各方面的質量工作，針對質量問題深入查找共性原因、梳理總結經驗、部署具有針對性的管控措置；風險管理方面，依托風險相關文件跟蹤已識別風險、監督殘余風險、識別新風險，以及評估風險過程有效性；技術狀態管理方面，根據工程總體技術要求、技術管理水平，以及時間、質量、經費、人力資源等限制條件，建立完善的技術狀態管理系統，確保技術狀態得到有效控制。

3.工程保障管理要素

基于保密管理、知識產權與成果管理、技術基礎管理、人力資源管理、安全與環保管理、資產管理、信息交流專網等要素，建設支撐到位的工程保障系統，保障某工程順利實施。保密管理方面，建立健全保密工作組織機構和規章制度，實施“兩書”特色制度，即要求任務承擔單位簽署保密協議書、要求參研人員簽訂保密承諾書；知識產權與成果管理方面，按照“前端整體布局、中端挖掘創造、后端梳理掌控”的工作思路，有效地開展成果管理工作；技術基礎管理方面，針對特點規律，建立健全規章制度體系、技術支撐體系和管理責任體系；人力資源管理方面，按照系統規劃、激勵存量、培養增量等原則進行人力資源管理；安全與環保管理方面，堅持“以人為本、安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，實施全過程控制管理，防止和減少安全環保事故，確保參研人員和社會公眾生命健康；資產管理方面，規定任務承擔單位使用經費形成的固定資產、無形資產均屬于國有資產，按照現行軍工固定資產管理的相關規定進行管理；信息交流專網方面，按照“統一設計標準、統一建設與實施、統一網絡管理”的要求，遵循“區域誰主管，保密誰負責”的保密分區管理原則，構建了信息交流專網系統。

某工程實施以來，始終堅持運用系統管理、科學管理理念，創建了該技術領域特色管理模式。組織管理模式創新體現如下：第一，引入體系管理分層分類理念，構建組織管理、科研管理、綜合管理三個維度的組織管理模式，形成對于系統工程理論的創新突破；第二，將專家組基礎研究管理模式與兩總系統型號管理模式相結合，構建形成兩縱九橫組織管理基礎，形成融合預先研究與型號研制的科研管理，形成對于國防科研管理實踐的創新突破；第三，將規劃管理、計劃管理引入項目管理知識體系，提出涵蓋工程牽引要素、工程控制要素、工程保障要素的工程管理知識體系，形成對于項目管理理論的創新突破。綜上所述，該工程組織管理模式順應我國新型舉國體制時代要求，適應國際形勢變化帶來外部挑戰，對于我國部署科技項目和工程建設，具有一定的參考價值。