政府預算績效管理及對軍隊預算管理的啟示

張 揚，孫 敏，李文忠

（1.中國人民解放軍陸軍勤務學院，重慶 401331；2.中國人民解放軍95402 部隊，貴陽 550031；3.中國人民解放軍61068 部隊，西安 710100）

0 引言

隨著社會的不斷進步，經(jīng)濟發(fā)展的水平越來越高，軍隊在國家的發(fā)展中扮演著重要的角色。而政府作為公共利益的代表者，其行為對公眾的影響很大，因此需要對其進行管理。但我國的軍隊建設起步較晚，在實踐中存在許多問題，政府預算績效管理也不足。20 世紀80 年代，西方發(fā)達國家就推出了以人為本的理念，推行以“公民意識”為主導的民生政策，而中國的政治體制改革是建立在社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的一項制度性變革，同時人民民主專政的國體性質(zhì)也要求政府必須有超前的預決算能力，這就決定了以民為本的執(zhí)政文化。

1 政府預算績效管理改革的背景

政府預算績效管理是以預算為基礎(chǔ)、以績效為導向的一種公共財政管理模式。其是指政府機構(gòu)根據(jù)一定的原則和程序，對其收入、支出、職能目標等進行合理的規(guī)劃與安排，并通過對各項資金使用的監(jiān)督和控制，達到實現(xiàn)社會效益最大化的目的。隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及國家政治體制改革的不斷深入，我國各級軍隊的經(jīng)費來源呈現(xiàn)多元化趨勢，軍隊預算的編制也由以往自上而下的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閺膶嶋H出發(fā)，充分考慮部隊的具體情況，在保證科學性的前提下，制定出符合軍隊自身特點的預算制度，同時加強對績效的考核與評估，從而提高政府的工作效率，更好地服務于人民［1］。因此，我國政府在今后的年度預算中應堅持“以人為本”的理念，不斷完善其績效體系，使之更加健全。

1.1 新公共管理環(huán)境的影響

在新公共管理環(huán)境下，軍隊預算的編制工作已經(jīng)成為政府進行財政決策的重要依據(jù)，而政府預算的績效管理也是其對軍隊預算進行績效評估和監(jiān)督的主要方式。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會公眾的民主意識逐步提高，而部隊的經(jīng)費支出和收入情況與政府部門的財政收入狀況息息相關(guān)?；诖?，為了保證國家的利益和人民的生命財產(chǎn)安全，就需要對軍隊的資金使用情況進行有效的監(jiān)管與控制。但受傳統(tǒng)觀念以及計劃經(jīng)濟的影響，我國政府的預算行為具有行政性，難以適應社會主義市場的要求。同時缺乏科學的組織機構(gòu)，使得我國政府的資源配置效率低下，不能滿足日益增長的需求，這些問題都極大地阻礙了軍隊的全面化、現(xiàn)代化進程。

1.2 財稅體制日趨成熟

我國現(xiàn)行的預算管理體制是以財政支出為核心、以行政管理和財務監(jiān)督為輔助，并在一定程度上兼顧經(jīng)濟效益與社會效益的雙重目標。國家財政部頒布的《軍隊會計制度》明確了軍隊預算績效的評價標準，即資產(chǎn)負債率、利潤率、凈現(xiàn)值和凈現(xiàn)利等指標。該制度的出臺對完善我國政府預算的改革具有重要的指導作用。目前，我國政府的收入來源主要包括以下幾方面：一是財政收入。二是國有資產(chǎn)的收益。三是通過發(fā)行債券進行投資所獲得的利息以及其他各種權(quán)益性資金。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和進步，政府對其職能的認識也發(fā)生了變化，從過去的“收支兩條線”轉(zhuǎn)變?yōu)椤癎DP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）—國民消費（CPI）—稅收總量”模式。

1.3 財政支出結(jié)構(gòu)不合理

我國政府預算的支出結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)在財政支出的項目和種類上。在現(xiàn)行的預算管理制度下，政府對財政支出的內(nèi)容和范圍進行了明確的規(guī)定與界定，但由于缺乏相應的法律法規(guī)，政府財政資金的使用效率低下，從而造成了大量的資源浪費［2］。在軍隊經(jīng)費方面，目前我國政府的投入占比較大，而其中的固定資產(chǎn)投資占比較大，這就使得一些地方基礎(chǔ)設施建設的規(guī)模也越來越大，這些設施的維護費用卻沒有得到有效的控制。

2 政府預算績效管理策略

目前，我國政府預算績效管理主要有兩種方式：第一種是以“收支平衡”為核心的預算編制方法，即根據(jù)國家統(tǒng)一組織規(guī)定的財政撥款額度和支出項目，結(jié)合各部門的工作目標，通過合理分配各項資源，確定各政府部門的年度預算收入；第二種是以“事權(quán)與財權(quán)匹配”為中心的預算考核辦法，即對各級政府的資金使用進行科學的配置和控制，將有限的財力用在刀刃上。但在實際執(zhí)行過程中，由于缺乏有效的監(jiān)督機制，一些地方政府的行為存在許多問題，如不按要求提供真實的信息、不按法律法規(guī)辦事、濫用職權(quán)等?；诖耍粝胩岣咝姓剩捅仨毤哟髮φ谋O(jiān)管力度，完善相關(guān)的配套措施，從而使其更好地發(fā)揮作用，同時也要注意防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生以及糾正貪污受賄的不良風氣，進而保證社會的公平正義。

2.1 完善和優(yōu)化制度框架

軍隊預算管理是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣，需要完善的制度體系來支撐。目前，我國的軍隊預算管理已形成一套較為完整的制度框架，包括編制、執(zhí)行、監(jiān)督3 個環(huán)節(jié)。其中，編制包含整個預算的內(nèi)容；執(zhí)行則是在預算的過程中對已經(jīng)發(fā)生的實際支出進行核算，并將其與原預決算數(shù)據(jù)相比較，分析差異產(chǎn)生的原因；監(jiān)督則是在預算的運行中對各項工作的進展情況及完成程度等方面進行評估和督促，并將結(jié)果及時反饋給上級部門。這樣一來，可使各單位明確自身的責任與義務，提高行政事業(yè)單位的積極性，促進政府財政資金合理使用，從而有效解決民生問題。此外，隨著社會不斷發(fā)展，軍隊經(jīng)費的需求量也越來越大，因此部隊的財務績效管理工作也應隨之改變，逐步完善。

2.2 建立科學的指標體系

首先，要對軍隊預算的編制進行合理的分析與研究，根據(jù)地方政府的實際情況，制定出符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的預算績效評價指標體系，在此基礎(chǔ)上對其內(nèi)容和范圍做出明確的規(guī)定與界定，使其具有可操作性。其次，要建立科學的評估機制，在確定具體指標體系后，還要對其實施過程中的問題加以監(jiān)控，以確保這些指標的有效性和完整性。此外，應加大監(jiān)督力度，保證各項制度有效運行，從而使各政府部門的預算行為能夠真正落到實處［3］。同時也可以通過問卷調(diào)查的形式來了解各部門的預算執(zhí)行結(jié)果，并及時發(fā)現(xiàn)其中存在的不足之處，進而采取相應的措施予以解決。只有經(jīng)過嚴格的考核才能最終形成科學的考評體系，而這一體系完善與否也是衡量一個政府是否達到了預評的標準、能否實現(xiàn)財政支出節(jié)約化的重要因素。

2.3 機構(gòu)和團隊專業(yè)化

預算管理涉及各行各業(yè)，因此需要專業(yè)的人才進行管理，這就要求政府預算編制人員具有較高的政治素養(yǎng)和業(yè)務水平，能夠根據(jù)實際情況做出科學合理的決策和分析。在對軍隊預算績效進行評估的過程中，可以通過建立專門的機構(gòu)或部門來實現(xiàn)專業(yè)化，從而提高行政效率。同時也要增強隊伍的專業(yè)性，使其能更好地應對各種突發(fā)事件，并及時采取正確的處理措施。首先，應完善軍隊的組織結(jié)構(gòu)，明確權(quán)責，使其形成一個有機的整體；其次，在對軍隊進行績效評價時，要注重財政資金的使用效果，而不是單純地以收支為導向，以此保證其使用質(zhì)量，并有效地促進政府的公共支出。此外，應重視培養(yǎng)一支高素質(zhì)的審計團隊，只有審計人員具備良好的職業(yè)道德，才能從根本上提升政府的公信力，進而推動政府的預算績效管理水平不斷提升。

3 政府預算績效管理對軍隊實施預算績效管理的啟示

3.1 政府的支持是不可或缺的動力

從理論上講，政府預算績效管理的實施需要良好的環(huán)境和政策支持，而這些條件是建立在完善的制度和機制的基礎(chǔ)上的；從實踐上看，政府預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)都離不開社會公眾的參與和支持。首先，要加強政府預算信息公開工作，提高行政機關(guān)的透明度；其次，要加大財政資金的投入力度，對地方的基礎(chǔ)設施建設給予足夠的經(jīng)費支持，大力提升軍隊的信息化水平，使其能夠更好地為人民服務；最后，要積極鼓勵非政府組織參與到預算績效管理中，為其提供相應的咨詢意見，使其更加了解自身的職責所在，從而促進政府預算科學化發(fā)展?？傊?，我國政府預算管理體系的構(gòu)建與運行離不開社會大眾的廣泛關(guān)注，這樣才能保證我國政府的公共利益，讓民眾滿意，進而保證我國政府實現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展。由此可見，必須重視并努力做好政府的預算管理工作，以實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長和政治文化的繁榮昌盛。

3.2 持續(xù)打牢財經(jīng)生態(tài)建設地基

市場經(jīng)濟條件下，政府預算績效管理的發(fā)展需要以經(jīng)濟效益為導向，因此在進行預算績效管理時，必須要以市場需求為出發(fā)點，不斷完善和優(yōu)化預算評價指標體系，提高其可操作性，從而促進政府預算的科學化、規(guī)范化、合理化［4］。在編制政府預算時，要充分考慮到社會的整體利益，將其與人民群眾的切身利益緊密結(jié)合，并對其工作結(jié)果做出客觀的評估和分析。同時還要注重對公共部門的激勵，使他們的積極性得到最大限度地發(fā)揮；在實際的執(zhí)行過程中，要嚴格按照相關(guān)的制度要求，對不按規(guī)定辦事的行為堅決不處理，并根據(jù)具體情況采取相應的措施予以優(yōu)化，使行政事業(yè)單位的服務質(zhì)量得以提升，進而增強公信力，實現(xiàn)全面的財政改革［5］。

3.3 推行預算績效必須循序漸進

當前，我國軍隊經(jīng)費預算管理制度的實施還處于探索階段，其發(fā)展過程中存在諸多不足與問題，因此在實際的政府預算績效管理工作開展的過程中，要不斷推進預算績效管理的完善與改革，從而促進政府全面治理能力的提升和社會穩(wěn)定和諧。首先，要根據(jù)不同的崗位需求，采取科學的方法進行管理，提高行政事業(yè)單位的服務質(zhì)量，為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務；其次，要對軍隊的財政支出情況有一個合理的評估和分析，并及時將這些數(shù)據(jù)反饋給相關(guān)部門，以便做出相應的決策調(diào)整，使其能夠更加符合民生需要；最后，在具體的實踐中，要加強對軍隊財務狀況的監(jiān)督，確保各項資金的使用效率，并保證會計信息的準確性、可靠性，使其具有較高的可操作性，進而推動政府的廉政建設。

4 結(jié)語

鑒于我國政府的特殊性，其在預算編制的過程中存在許多問題，如部門間的協(xié)調(diào)性差、各機構(gòu)之間的權(quán)責劃分不明確、對經(jīng)費的使用沒有進行有效的規(guī)劃等，這些都嚴重影響了我國政府的公信力，也阻礙了社會的發(fā)展進程。鑒于此，需建立健全軍隊預算管理制度，加強對行政事業(yè)單位的監(jiān)督與控制，從而提升其財務管理的質(zhì)量和效率。