海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單助推我國制度型開放新突破

文/孫曉濤 編輯/張美思

實(shí)施跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制度，是海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案中關(guān)于推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易自由化便利化的重要舉措。2021年7月23日，《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》（以下簡稱《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單》）由商務(wù)部正式發(fā)布。這是我國國家層面跨境服務(wù)貿(mào)易第一張負(fù)面清單，開啟了我國跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理的新模式，標(biāo)志著我國制度型開放向前邁出了一大步。

推進(jìn)跨境服貿(mào)負(fù)面清單管理的必要性

世界貿(mào)易組織（WTO）《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）將服務(wù)貿(mào)易分為四種模式，即跨境支付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在、自然人流動。其中，商業(yè)存在模式也就是服務(wù)業(yè)的外商投資，是投資與服務(wù)貿(mào)易的交叉領(lǐng)域；其他三種模式均是通過跨境方式提供服務(wù)，因此被通稱為跨境服務(wù)貿(mào)易。近年來，伴隨著全球范圍內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易開放步伐的加快，負(fù)面清單管理模式被越來越多的國家所接受，新簽署的高水平自貿(mào)協(xié)定都將跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單作為必選項(xiàng)。美國是負(fù)面清單管理模式的積極推動者。1992年簽署的北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）實(shí)現(xiàn)了投資和跨境服務(wù)貿(mào)易一體化負(fù)面清單，通常被認(rèn)為是全面落實(shí)負(fù)面清單管理模式的開端。2008年全球金融危機(jī)之后，歐洲國家也開始向負(fù)面清單管理模式靠攏，促使該模式逐漸成為國際主流規(guī)則。當(dāng)前，美國、歐盟、日本、韓國、新加坡等發(fā)達(dá)國家，以及墨西哥、智利、馬來西亞、秘魯、越南等多個發(fā)展中國家都已經(jīng)在對外簽署的自貿(mào)協(xié)議中接受跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單模式；最新簽署的美墨加協(xié)議（USMCA）、全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）等都采用了負(fù)面清單模式。

推進(jìn)負(fù)面清單管理模式是提升我國跨境服務(wù)貿(mào)易開放水平的有效手段。我國探索負(fù)面清單管理模式是從投資領(lǐng)域開始的。2013年，我國同意以負(fù)面清單模式為基礎(chǔ)，與美國進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判。隨后，我國在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展試點(diǎn)并推廣至全國，同時推動了一系列外資管理體制的配套改革。跨境服務(wù)貿(mào)易方面，2001年我國加入WTO時對服務(wù)貿(mào)易以正面清單形式做出了具體承諾；隨后，在制度完善、信息公開、市場化改革等方面也做出了努力。但與投資領(lǐng)域開放程度大幅提高相比，跨境服務(wù)貿(mào)易總體開放水平并沒有取得大的突破。我國目前簽署的自貿(mào)協(xié)定，包括2020年11月簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）和2020年12月完成談判的《中歐全面投資協(xié)定》（中歐CAI）都是以正面清單形式對跨境服務(wù)貿(mào)易做出承諾。此前，我國一些地方和一些行業(yè)曾經(jīng)嘗試過負(fù)面清單管理模式。例如，2018年，上海市人民政府發(fā)布了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理模式實(shí)施辦法》及《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）》，但此后沒有再更新。從國家層面對跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理模式做出系統(tǒng)性安排，《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單》則是首次?！逗Ｄ峡缇撤Q(mào)負(fù)面清單》的出臺，將推動我國跨境服務(wù)貿(mào)易從正面清單管理轉(zhuǎn)向負(fù)面清單管理，沒有列入清單的領(lǐng)域?qū)⑷堪凑站硟?nèi)外服務(wù)待遇一致原則進(jìn)行管理。這將帶來跨境服務(wù)貿(mào)易開放水平的大幅提升。

《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單》的主要內(nèi)容

《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單》按照國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)門類進(jìn)行分類，這與我國目前出臺的《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單》和《外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》保持一致。其共包括11個門類70項(xiàng)特別管理措施，與2018年上海自貿(mào)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的13個門類、159項(xiàng)特別管理措施相比大幅壓縮，壓縮比例達(dá)到56%。分行業(yè)看，金融業(yè)、交通運(yùn)輸和郵政業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)、文化行業(yè)、信息傳輸行業(yè)等是特別管理措施較為集中的行業(yè)。

第一，金融業(yè)。金融涉及金融穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全、公眾利益，從國際上看是各國普遍限制較多的行業(yè)?！逗Ｄ峡缇撤Q(mào)負(fù)面清單》對此給出了17項(xiàng)特別管理措施。其中，對境外機(jī)構(gòu)在我國從事金融服務(wù)，以當(dāng)?shù)卮嬖谝鬄橹鳎唧w包括保險（再保險和國際運(yùn)輸險等除外）、銀行類業(yè)務(wù)、貨幣經(jīng)紀(jì)、非金融機(jī)構(gòu)支付、證券（B股和QDII等業(yè)務(wù)除外）、基金、證券投資咨詢、期貨及保證金存管、商品期貨交割、企業(yè)年金等業(yè)務(wù)。從國際上看，金融服務(wù)要求當(dāng)?shù)卮嬖谑歉鲊钠毡樽龇?。對機(jī)構(gòu)和個人通過跨境支付方式參與證券、期貨及其他衍生品、外匯等金融市場，以要求獲得許可為主。此外，《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單》針對海南自由貿(mào)易港給出了一些特殊政策，包括海南自由貿(mào)易港居住的境外個人可以申請開立證券賬戶和期貨賬戶，可以申請期貨投資咨詢從業(yè)資格；海南自由貿(mào)易港可以設(shè)立1家區(qū)域性股權(quán)市場，為自貿(mào)港內(nèi)企業(yè)開展私募證券融資。

第二，交通運(yùn)輸和郵政業(yè)。交通運(yùn)輸和郵政涉及公共安全，從國際上看也是各國普遍限制較多的行業(yè)。《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單》對此給出了13項(xiàng)特別管理措施。水運(yùn)方面涉及國內(nèi)水路運(yùn)輸、外籍船舶、引航、打撈、拖航等業(yè)務(wù)，航空運(yùn)輸方面涉及訂座、空中交通管理、航行情報、飛行員培訓(xùn)等業(yè)務(wù)，還包括國內(nèi)道路運(yùn)輸、國內(nèi)快遞、郵政等業(yè)務(wù)。此處針對海南自由貿(mào)易港給出的1項(xiàng)特殊政策是放開外籍游艇進(jìn)出海南自由貿(mào)易港申請引航限制。

第三，商務(wù)服務(wù)業(yè)。商務(wù)服務(wù)業(yè)涉及面非常廣，因此限制措施也相對較多?！逗Ｄ峡缇撤Q(mào)負(fù)面清單》對此給出了12項(xiàng)特別管理措施，主要涉及法律、公證、司法鑒定、審計、代理記賬、社會調(diào)查、市場調(diào)查、人力資源服務(wù)、保安服務(wù)、導(dǎo)游、國際電影展等領(lǐng)域。此處針對海南自由貿(mào)易港給出了3項(xiàng)特殊政策，包括海南律師事務(wù)所可以聘請外籍律師擔(dān)任外國法律顧問和港澳律師擔(dān)任法律顧問；境外律師事務(wù)所駐海南代表機(jī)構(gòu)可以從事部分涉海南商事非訴訟法律事務(wù)；海南電影主管部門可以批準(zhǔn)舉辦單一國家或港澳臺地區(qū)的電影展映活動。

第四，文化行業(yè)。文化安全是我國總體國家安全觀的組成部分，文化業(yè)也是我國限制措施較為集中的行業(yè)?！逗Ｄ峡缇撤Q(mào)負(fù)面清單》對此給出了11項(xiàng)特別管理措施，主要涉及出版、新聞、廣播、電影、電視劇、網(wǎng)絡(luò)視聽、網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)品、演出、社會藝術(shù)水平考級等領(lǐng)域。

第五，信息傳輸。信息安全一直受到世界各國的普遍關(guān)注，各國對信息行業(yè)的限制也普遍較多。特別是近年來，通信、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的快速發(fā)展給各國監(jiān)管帶來了新挑戰(zhàn)，各國對信息安全的重視程度均在普遍提升?！逗Ｄ峡缇撤Q(mào)負(fù)面清單》對此給出了6項(xiàng)特別管理措施，主要涉及電信、國際通信、電波參數(shù)測試和電波檢測、通信衛(wèi)星、互聯(lián)網(wǎng)信息等領(lǐng)域。

第六，其他領(lǐng)域。除了上述5個特別管理措施較為集中的行業(yè)外，《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單》還對以下6個行業(yè)給出了特別管理措施：科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)的城市規(guī)劃、建設(shè)工程、測繪、環(huán)境監(jiān)測、海洋科研、海底光纜和管道、自然資源勘查開發(fā)等領(lǐng)域；批發(fā)和零售業(yè)的煙草、獸藥、飼料、農(nóng)藥等領(lǐng)域；教育行業(yè)的教育考試、教師流動等領(lǐng)域；農(nóng)林牧漁業(yè)的漁業(yè)資源調(diào)查；建筑業(yè)的建筑及相關(guān)工程服務(wù)；衛(wèi)生行業(yè)的醫(yī)師流動。在教育行業(yè)，針對海南自由貿(mào)易港給出了1項(xiàng)特殊政策，即滿足條件的境外個人可在海南自由貿(mào)易港提供教育服務(wù)。

除此之外，《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單》還有一個托底條款，即“未列出的與國家安全、公共秩序、金融審慎、社會服務(wù)、人類遺傳資源、人文社科研發(fā)、文化新業(yè)態(tài)、航空業(yè)務(wù)權(quán)、移民和就業(yè)措施、政府行使職能等相關(guān)措施，按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”。國際上，各國負(fù)面清單普遍對涉及公共服務(wù)和公共安全的領(lǐng)域給予締約方最大程度的例外?？缣窖蠡锇殛P(guān)系協(xié)定（TPP）負(fù)面清單將收入保障、社會保障、社會福利、公共教育、公共培訓(xùn)、衛(wèi)生服務(wù)、兒童保育等領(lǐng)域列入可變不符措施清單，成為當(dāng)前和以后都有權(quán)維持或采取新行動的措施。日本的CPTPP負(fù)面清單將公共執(zhí)法和懲教、公共目的的社會服務(wù)、收入保障、社會保障、社會福利、公共培訓(xùn)、衛(wèi)生服務(wù)、兒童保育、公共住房、小學(xué)和中學(xué)教育等領(lǐng)域，列入了可變不符措施清單。

我國推進(jìn)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理的前景展望

海南自由貿(mào)易港將通過實(shí)施《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單》，為全國探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)后續(xù)工作安排，我國還將研究制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，并探索在全國范圍內(nèi)實(shí)施跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理制度。

當(dāng)前，我國推進(jìn)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理的任務(wù)緊迫，時間并不充裕。其中一個時間約束來自我國已經(jīng)簽署的RCEP協(xié)定。RCEP協(xié)定第8章（服務(wù)貿(mào)易）第12條（過渡）明確提出，采用正面清單的締約方需在協(xié)定生效3年內(nèi)提交不符措施建議承諾表，并在6年內(nèi)從正面清單管理轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)面清單管理。這里需要注意的是，協(xié)定生效3年后提交不符措施建議承諾表是可以在全國范圍內(nèi)實(shí)施的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單。以RCEP協(xié)定2022年1月1日按計劃生效為基準(zhǔn)計算，我國最晚需要在2024年年底向RCEP服務(wù)和投資委員會提交可以在全國范圍內(nèi)實(shí)施的、比較成熟的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，距今還有不到三年半的時間。此外，跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單是參與許多高水平自由貿(mào)易協(xié)定談判的門檻。如果我國要更早地啟動加入CPTPP等高水平自由貿(mào)易協(xié)定的談判，那么跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的復(fù)制推廣進(jìn)程需要進(jìn)一步加快。

在面臨緊迫時間約束的同時，也應(yīng)當(dāng)看到，與我國外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單的推進(jìn)相比，未來跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的壓減壓力相對更小。我國外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單經(jīng)歷了持續(xù)大幅壓減，從2013年的190項(xiàng)特別管理措施壓減至2020年全國版的33項(xiàng)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版的30項(xiàng)和自貿(mào)港版的27項(xiàng)。與之相比，《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單》只有70項(xiàng)特別管理措施。從美國、日本等制度比較成熟、清單項(xiàng)目比較穩(wěn)定的國家來看，跨境服務(wù)貿(mào)易限制措施均多于投資限制措施。例如美國TPP負(fù)面清單共39項(xiàng)，32項(xiàng)涉及跨境服務(wù)貿(mào)易，17項(xiàng)涉及投資（有些項(xiàng)目同時涉及跨境服務(wù)貿(mào)易和投資）；日本CPTPP負(fù)面清單共73項(xiàng)，56項(xiàng)涉及跨境服務(wù)貿(mào)易，34項(xiàng)涉及投資。雖然負(fù)面清單各個項(xiàng)目之間的覆蓋范圍和限制程度存在很大差異，但項(xiàng)目數(shù)量仍然可以從一定程度上反映美、日兩國對跨境服務(wù)貿(mào)易開放的謹(jǐn)慎程度。因此，我國跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單未來壓減壓力會相對較小，更重要的是根據(jù)實(shí)際情況對特別管理措施進(jìn)行調(diào)整。

基于以上分析，我國推進(jìn)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制度預(yù)計會采用先在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推廣、再向全國推廣的兩步走方式。由于跨境服務(wù)貿(mào)易管理復(fù)雜性高、難度大，因此，需要為試點(diǎn)階段留出1—2年的時間，用于完善制度建設(shè)、開展實(shí)施效果評估、查擺問題、及時對清單進(jìn)行調(diào)整等。在此期間，可以將成熟經(jīng)驗(yàn)先行在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)復(fù)制推廣，也可以結(jié)合服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)等工作，在全國其他城市復(fù)制推廣。預(yù)計我國可能在2024年前后推出全國版跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單。

推進(jìn)我國跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理改革的政策建議

我國需要加快適應(yīng)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理的大趨勢。以下，筆者將對我國跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理改革提幾點(diǎn)政策建議：

一是進(jìn)一步放寬限制措施，完善相關(guān)行業(yè)法律制度。當(dāng)前，我國跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單禁止類項(xiàng)目偏多。《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單》的70項(xiàng)特別管理措施中，34項(xiàng)為禁止類措施或除特例外禁止類措施，其余35項(xiàng)為限制類措施，包括當(dāng)?shù)卮嬖谝蟆徟蟆Φ乳_放原則、經(jīng)營方式限制等。未來，探索放寬負(fù)面清單禁止類措施將是我國進(jìn)一步擴(kuò)大跨境服務(wù)貿(mào)易開放的重點(diǎn)。由禁止類措施向限制類措施轉(zhuǎn)變，對相關(guān)行業(yè)的法律制度體系提出了更高要求。從我國目前情況來看，禁止類措施較少、限制類措施較多的行業(yè)，法律制度就相對健全。以金融業(yè)為例，其跨境服務(wù)貿(mào)易主要以當(dāng)?shù)卮嬖谥惖南拗祁惔胧橹鳎?7項(xiàng)特別管理措施中僅3項(xiàng)為禁止類措施。與之相對應(yīng)的是，我國金融業(yè)涉及外資和境外服務(wù)提供者的法律制度比較健全，銀行業(yè)和保險業(yè)都有相關(guān)行政法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，證券業(yè)也有相關(guān)部門規(guī)章。我國2001年加入WTO時，通過“服務(wù)貿(mào)易具體承諾減讓表”以正面清單形式對服務(wù)貿(mào)易開放進(jìn)行了承諾；對于當(dāng)時沒有承諾開放的行業(yè)，目前來看法律制度完善程度還相對較低。

二是協(xié)調(diào)好國內(nèi)法負(fù)面清單和國際法負(fù)面清單。我國目前出臺的《海南跨境服貿(mào)負(fù)面清單》是以國內(nèi)法規(guī)為依據(jù)的主動開放，屬于國內(nèi)法層面的負(fù)面清單。國際上，大多數(shù)國家都沒有類似的國內(nèi)法負(fù)面清單。CPTPP等自貿(mào)協(xié)定所附的“投資和跨境服務(wù)貿(mào)易減讓表”是一國對外簽署的國際協(xié)議，屬于國際法層面的負(fù)面清單。大多數(shù)國家對外簽署協(xié)議時，將散見于國內(nèi)法律制度之中的特別管理措施進(jìn)行匯總形成“負(fù)面清單”。我國出臺國內(nèi)法負(fù)面清單雖然并不是國際通行做法，但對于我國自身卻有著積極意義，是我國適應(yīng)國際規(guī)則、以開放倒逼改革的重要手段。目前的問題是，需要協(xié)調(diào)好國內(nèi)法負(fù)面清單和國際法負(fù)面清單。國內(nèi)法負(fù)面清單是我國自主給出的最高門檻，假設(shè)國際法負(fù)面清單的門檻比其更高，境外服務(wù)提供者仍可以按照較低的國內(nèi)法負(fù)面清單進(jìn)入，此時國際法負(fù)面清單就失去了意義。因此，國內(nèi)法負(fù)面清單應(yīng)該發(fā)揮基礎(chǔ)清單的作用，我國對外簽署的自貿(mào)協(xié)定可以在此基礎(chǔ)上適當(dāng)放松限制。

三是統(tǒng)籌開放與安全。服務(wù)業(yè)涉及的安全問題較多、較復(fù)雜，開放敏感度也較高，因此，世界各國普遍對服務(wù)業(yè)開放持謹(jǐn)慎態(tài)度。與服務(wù)業(yè)外商投資相比，跨境服務(wù)貿(mào)易管理難度更大。外商投資有本地經(jīng)營實(shí)體，可以作為被監(jiān)管主體?？缇撤?wù)貿(mào)易通常沒有本地經(jīng)營實(shí)體，僅有信息流和資金流，部分業(yè)務(wù)還涉及人員流動和設(shè)備移動，存在監(jiān)測手段不足等問題。目前看，跨境服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計都比較困難，有效監(jiān)管就更難。因此，我國在擴(kuò)大跨境服務(wù)貿(mào)易開放的同時，要特別重視開放過程中的安全問題。要加快建立健全集信息流、資金流、人流、物流為一體的信息采集系統(tǒng)，完善配套監(jiān)管制度體系，提升事中、事后監(jiān)管能力，形成擴(kuò)大開放的底氣；要堅持底線思維，守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，對于公用服務(wù)、信息、通訊、金融、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域，在內(nèi)外資一致的原則下加強(qiáng)監(jiān)管，在不影響境外服務(wù)提供者積極性的同時確保安全。