領導干部個人事項申報制度的問題及解決對策

文/中國農業科學院鄭州果樹研究所 靳哲 邢燕 張留燕

領導干部個人事項申報制度是國家實行民主政治和民主監督的有效措施，是預防和遏制領導干部腐敗的重要手段之一。我國最早在1995年出臺了領導干部收入申報制度，經過20多年的發展，該制度逐漸完善，已成為我國反腐機制的重要組成部分。但是我國領導干部個人事項申報制度仍不夠健全，本文將分析此制度目前存在的問題，并提出解決對策。

一、我國領導干部個人事項申報制度的發展過程

早在1987年，王漢斌同志在人大常委會上就首次提出了建立財產申報制度的建議，這是我國財產申報工作標志性的開始。

1995年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，我國首個關于領導干部進行收入申報的制度正式出臺，但是此規定只限于干部本人申報，且申報局限收入。1997年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于領導干部報告個人重大事項的規定》，此規定將申報對象擴大至干部的配偶和子女等家庭成員，同時增加了新的申報項目。2006年9月，中共中央辦公廳印發《關于黨員領導干部報告個人事項的規定》，從申報對象、申報內容及申報程序等方面均做了更加明確的規定。

2010年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，對領導干部的申報內容更進一步擴大和細分，比之前的規定更加系統性和科學性。至此，我國領導干部個人事項申報制度進入成熟階段。

2014年1月，中共中央組織部印發《關于印發<領導干部個人有關事項報告抽查核實辦法（試行）>》，標志著我國領導干部個人事項申報制度由“只申報”變為“申報并在一定范圍進行查核”。2015年1月中組部下發通知，將隨機抽查比例提高，同時補充了重點抽查人員范圍，大大增強了申報制度的約束性。

2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳對2010年版本的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》進行修訂，在修訂《規定》的同時一并制定了《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》，此規定和辦法被稱為“兩項法規”，對申報主體、報告內容及結果處理等進一步改進完善。“兩項法規”是貫徹中央全面從嚴治黨戰略布局的重大舉措，在加強新形勢下領導干部監督管理發揮了重要的作用。

二、建立領導干部個人事項申報制度的必要性

黨的十八大以來，黨中央不斷加強黨風廉政建設，加大懲治腐敗的力度，在“打虎拍蠅”的高壓下，我國反腐工作已經取得明顯的效果和階段性的勝利。2020年，中央紀委國家監委立案審查調查中管干部24人；全國紀檢監察機關共立案61.8萬件，處分60.4萬人，其中處分金融系統違紀違法人員9420人；全國有1.6萬人向紀檢監察機關主動投案，6.6萬人主動交代問題。

領導干部個人事項申報制度有利于深化反腐倡廉工作，在反腐工作中起到了“預防”和“懲治”雙重功能。就其“預防”功能而言，申報制度不僅在一定程度上對領導干部貪污腐敗行為起到了預警作用，同時抑制了領導干部“帶病上崗”“帶病提拔”；就其“懲治”功能而言，領導干部如果不如實申報個人有關事項，存在漏報或者瞞報的行為，那么將根據情節嚴重，給予“誡勉”“取消考察對象（后備干部人選）資格”“調離崗位、改任非領導職務、免職”“降職”直至“紀律處分”等懲治。

三、我國領導干部個人事項申報制度存在的問題

（一）無相應的法律可依。自1995年以來，我國先后出臺了多個關于領導干部報告個人有關事項的政策性文件，但這項工作無任何法律可依。政策性文件的效力遠低于法律，導致有些領導干部在填寫過程中不夠重視、流于形式。因此，制定相應的法律迫在眉睫，只有完備的法律體系才能真正地從制度上對領導干部進行約束和規范。

（二）監督力度不夠。目前，我國在領導干部個人事項申報工作中，僅需進行初任填報和年度集中報告，領導干部在任的其他階段以及離任后均不需填報。此外，目前領導干部填寫的所有材料均不向社會公開，即使是被查核人員的材料，也只有組織人事部門、紀檢監察機關經過一定的程序后才能進行查閱，公眾不能有效地參與到監督過程中。

（三）申報主體范圍狹窄。2017年修訂版規定，申報對象主要為黨政機關、社會組織、事業單位、中央企業等縣處級及以上人員，一些行政級別較低，但手握實權的縣處級以下干部未納入申報范圍，從而導致這類人員易滋生腐敗問題。此外，申報主體僅包含申報對象、配偶、子女及子女的配偶，申報主體范圍狹窄，一些領導干部極有可能將財產轉移至其他親屬從而逃脫監管。

（四）申報內容不夠豐富。盡管2017年規定中列出了詳細的申報內容，包括婚姻、收入、房產、投資、子女移居國(境)外、配偶和子女從業等情況，這些內容中有關收入、房產、投資等金錢項目，其價值一目了然，但是對于黃金珠寶、名貴字畫、文物古董等，均未列入申報內容。此外，當前領導干部的收入也呈現多元化趨勢，除工資、講學、寫作等外，還有房屋租賃收益、支付寶微信賬戶款項等，也都未列入申報內容。

四、完善領導干部個人事項申報制度的對策

（一）推進申報制度法制化。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，領導干部個人事項申報制度法律化，提高了領導干部違法的風險和成本，有利于阻斷他們的僥幸心理，促進其遵紀守規、廉潔從政。領導干部該填報但不填報、雖填報但存在瞞報漏報、填報后查核結果與實際情況不相符等情況，以及應受到何種處理或處分，處理或處分期多久，均要有相應的法律規定。此外，對于相關部門如何進行查核、查核的范圍、查核結果如何認定和公示方式等情況，以及管理監督方式和相關追責等問題，也應出臺相應的法律，使領導干部報告個人事項各項工作法律化、長期化。

（二）加大監督力度。加大對領導干部個人事項申報工作的監督力度，提高監督工作的質量。在領導干部填寫個人事項過程中，相關責任人要對領導干部填寫的信息嚴格審核，對填寫不完整或有問題的干部進行教育提醒，并督促其整改，從源頭上加強對領導干部的監督和約束。此外，領導干部不僅需進行初任填報和年度集中填報，還應進行離職申報，即在領導干部任期屆滿或不再從事國家公務活動，或者退休時也需進行申報。對于核查結果，可試行將其進行網上公示，這樣公眾也可以有效地參與到監督的過程中，使領導干部“不敢腐”“不能腐”，從而遏制腐敗的滋生和蔓延。

（三）擴大申報主體范圍。制定申報主體范圍是領導干部個人事項申報工作最基本、最關鍵的環節，只有合理的、科學的設定申報主體范圍，才能發揮申報的意義。為了保證申報的有效性，不能僅限定申報對象行政級別，應同時兼顧工作崗位的性質，一些掌握實權的、與公共財物緊密相關的部門，其中所有的國家公職人員都應進行個人事項的申報。此外，為防止申報對象在任期內為家庭成員牟取非法利益，申報對象的近親屬（包括配偶、子女、父母、岳父母）以及同居人員，甚至親兄弟姐妹都應納入申報主體范圍。

（四）完善申報內容。申報內容應逐步擴大外延，除申報對象和家庭成員基本信息外，有關財產事項，應既包括申報對象的個人財產，也包括申報對象家庭成員的財產，既包括有價財產；也包括無價財產。領導干部不應僅限于申報年度工資收入、從事講學等的收入、房產、股票、基金等有價物品，對于個人私車、出租房屋租金等有價物品，以及貴重的古玩字畫等藝術品也應一并涵蓋進來。同時應配套引入可靠專業的第三方鑒定機構，對一些無價的貴重物品進行估價，以指導領導干部進行填報。

（五）考慮中國特色。中國特色的領導干部個人事項申報制度，應基于中國社會政治文化環境建立。在我國有一些特定的文化制度背景，比如“小官未見得小權”，負責單位出納的科級干部級別雖小，但掌握的實權不小；與西方國家相比，我國申報人數巨大，申報事項眾多，無法做到核實工作覆蓋至每位填報人員，在諸如此類的特色國情下，應該建立具有中國特色的領導干部個人事項申報制度體系，同時結合國情，輔以高薪養廉、建立公民信用值等配套制度。領導干部在完善的生活保障下，同時考慮違法的風險和成本，多數人不會輕易違反相關規定。從而使領導干部個人事項申報制度連同其他配套制度，成為真正預防和遏制領導干部腐敗的有力武器。