鐵路工務系統業務外包項目問題及探索

張元平

（中國鐵路南昌局集團公司 審計部，南昌 330000）

0 引言

隨著鐵路企業的蓬勃發展，新建鐵路日益增多，各鐵路局集團公司工務維管線路里程日益增長，實施維修、大修、更改項目成倍增加，在工務系統站段現有的設備、人員配置情況下，無法完全依靠自身能力完成業務任務和要求，催生將部分經濟效益明顯的業務委外實施，依靠外部力量完成任務指標，工務部門在其承擔監督管理職能。審計部門對工務業務外包項目真實性、合理性、合規合法性進行評價，保證其企業經濟效益的最大化，防止委外項目計價及資金支付存在錯誤、舞弊的現象發生，保證國有資金、資產的安全。

1 工務系統業務外包的含義及特點

工務系統業務外包是指因受資質、技術、設備、設施、場地、人員等因素所限，或因經濟效益明顯，需要委托集團公司所屬單位以外的法人單位（以下簡稱“承接單位”）實施的大修、維修、更改及其他外購服務等項目工務管理業務。

工務系統業務外包的特點：

（1）突出效益優先原則。實施委外項目，必須按照有利于集團公司總支出減少、有利于提高勞動生產率、有利于專業管理、有利于運輸安全生產的原則，開展綜合效益分析、論證、比選后進行。

（2）突出預算管理原則。實施委外項目均應納入預算管理，嚴禁無預算、超范圍發生委外成本支出。

（3）突出遠近規劃原則。對在近期內無法解決資質、技術、設備、設施、場地、人員的，可實施委外管理，但須同時比選分析自營與委外的綜合效益，擇優決定是否長期委外。

2 竣工決算常見的問題

2.1 審查施工合同、補充合同、協議、紀要等資料

工務系統外包工程項目一般采取材料人工包干方式、材料甲供人工包干方式兩種。根據項目預算金額的不同，采用公開招標、邀請招標、單一來源談判等方式確定施工單位，并簽訂施工承包合同，工程價款結算和竣工結算都是依據投標文件合同相關條款執行。審計工程項目結算計價，首先要收集項目決策紀要、招投標、施工合同、補充合同等資料，弄清整個審查項目的來龍去脈，弄清合同條款內容之間的勾稽關系，是否存在漏洞、缺口、沖突、明顯不平等內容，對補充合同條款需要進行更細致的審查，看其內容是否存在推翻、超越、違背原合同條款的內容。

案例：XX 段線路、道岔清篩項目外包情況審計

審計項目概況：XX 年，集團公司下達XX 段京九線線路清篩2.36km，預算金額559 230 元；道岔清篩2.1km，預算金額1 050 000 元，總計1 609 230 元。同年，XX 段通過公開招標，XX 縣第三建筑公司以工程施工總價中標，并與中標單位XX縣第三建筑公司簽訂合同，合同金額2 263 930 元（含稅）。

同年8 月，XX 段以增加工作量為由又與XX 縣第三建筑公司簽訂“京九線破底清篩工程補充協議”，協議金額316 444.44元（含稅），不含稅價290 316 元。

同年12 月，XX 段與施工單位辦理驗工計價的2 643 974元（含稅），并同步向集團公司辦理清算3.875km、金額1 411 306元。該工程款至審計日已全部支付完畢。

審計發現的主要問題及結果：

（1）成本管理不夠精細，造成項目超預算

經核對，XX 段實際完成京九線線路清篩大修3.875km，實際支出2 643 974.00 元，應該全部納入大修資本化核算，但由于項目超預算，根據集團公司要求，在未提出變更增加預算的情況下，只能在預算范圍內列支大修金額，XX 段實際僅向集團公司辦理大修清算1 411 306 元，列支在建工程科目，超支的1 232 668 元，列支主營業務成本科目。

經審計組全程現場跟班清篩作業，直觀地了解施工組織和施工勞力安排，發現超支原因為成本管理不夠精細，未能充分考慮到機械的投入給實際用工數量帶來的影響，仍按原純人工作業方式安排勞務用工，造成用工費用的浪費，施工成本加大。

（2）補充合同審核不嚴，造成項目成本增加

該項目原合同條款中明確列示：施工范圍為破底清篩4.46km（含挖掘機、配合人工、卸砟、補充道床、小機搗固、扣件涂油、處理廢砟、外觀整理），項目總價格2 263 930 元（含稅），上述總價包括但不限于人工、材料、機械、稅金等費用。但XX段仍然以施工當日未能及時處理施工廢砟，需在后續維修天窗中處理導致增加工作量為由與施工單位簽訂補充合同，補充合同金額為316 444.44 元（含稅）。

經分析，原合同內容中已經涵蓋了破底清篩作業中處理廢砟工序所發生的費用，且實際施工未發生工作量增加的情況，只是施工當天因為未安排進行廢砟處理，而他日安排再進行處理，屬于原合同總價涵蓋范圍，補充合同簽訂的理由不充分，補充合同會簽審查不嚴，造成項目成本加大。

2.2 審查套用定額和計取費用

2017 年，國家鐵路局修訂了 《鐵路基本建設工程設計概（預）算費用定額》（國鐵科法〔2017〕31 號）（以下簡稱“定額”），各項取費標準都通過了大量的調研與測定分析，并廣泛征求意見，經審查修訂而成，取費定額具有科學性、客觀性、時效性和適用性，滿足鐵路建設需要。各鐵路局均依據此定額編制工程設計概（預）算，審查時看預算編制是否按照定額編制，定額套用是否符合規定，取費標準及范圍是否遵循有關文件規定，是否存在采用高套定額，多取費用等手段達到獲取更高利潤的目的。

案例：XX 段防牛護欄安裝項目外包情況審計

審計項目概況：根據集團公司XX 年路外安全工作第一次會議要求，由XX 省護路辦出資，XX 段負責實施段管內皖贛線、峰福線、上聯線的防牛護欄安裝工程項目（以下簡稱“防牛護欄工程”）。XX 年3 月，XX 段向XX 省護路辦出具了上述工程預算，工程總預算費用38.59 萬元。XX 省護路辦將該預算委托XX 建設咨詢監理有限公司進行概算審核，同時XX 段以疫情期間外請勞務人員困難為由，建議XX 省護路辦、XX 建設咨詢監理有限公司在概審的人工費用定額部分按200 元／工日計，并最終XX 建設咨詢監理有限公司采納了意見，人工費用按200 元／工日，其他費用依據國鐵科法（2017）31 號文出具概審報告，概審金額為33.13 萬元（其中主要工程費用31.96 萬元）。同年4 月，經XX 段決策，將項目主要工程部分外包，并以概審工程費用31.96 萬元作為招標控制價委外招標，由XX 建設工程有限公司中標，中標金額31.62 萬元。2020 年8 月，本工程完工并辦理驗工計價31.62 萬元。

審計發現的主要問題及結果：人為調高人工定額，加大成本支出。

審計人員分析，XX 段在未考慮人工費而人為調高的情況下，仍然以概算金額作為招標控制價將項目外包出去，造成了項目成本增加。遂XX 段委托X 建設咨詢監理有限公司依據定額標準重新出具概審報告，審定該項目費用為24.49 萬元，較竣工決算價少7.13 萬元，XX 段向施工單位追回不合理支出。

3 解決存在問題的對策

3.1 加強合同管理

工程項目委外合同是工務系統站段與施工單位依法簽訂的，是甲乙雙方在施工過程中都要遵循的行為依據，同時也是驗工計價的重要依據。合同條款必須清楚、細致地列明工程的內容、工序、工作量、工程期限、造價費用、質量標準、違約責任、變更依據等內容，使用鐵路統一的合同模板，減少因合同規定的不嚴密而導致訂立雙方產生糾紛。在出現合同變更及補充合同的要求時，應當充分了解變更和補充簽訂合同的原因，充分分析原合同的內容范圍，弄清變更或者補充合同條款之間是否存在重復、矛盾的條款，增加變更、補充合同簽訂前的審核力度，提高企業管理水平，減少不必要的糾紛，保障自身利益。

3.2 嚴格按照定額編制概預算，保證工程造價的合理性和合規合法性

第一，工務系統站段應對工程項目做好前期調查工作，對工程項目的作業內容、工序、工作量出具翔實的調查報告，作為工程預算編制的基礎。第二，在定額標準方面，往往套新不套舊，加強定額、取費管理，加強材料價差調整管理，防止人為干預定額、取費的套用。第三，根據調查報告和定額文件，科學、合理地編制項目概預算，在條件允許的情況下，委托第三方對工程預算、決算進行審價，保證工程價格的合理性和合規合法性。除此之外，還需要引進、培養具有工程與工程造價相關知識的人才，確保工務系統站段更好地完成工程預決算工作。

4 結語

本文通過介紹鐵路工務系統業務外包含義及特點，并通過兩個審計案例，分別闡述了業務外包預算管理、合同簽訂、定額套用等方面存在的問題，得出解決問題的對策，在提升工務系統業務外包管理能力，做好工程項目成本精細化管理，提高企業管理水平中發揮作用。