政府向社會力量購買居家養老服務的探索
——以西安市L區為例

馬小霞 胡金東

(長安大學 人文學院，陜西 西安 710064)

引言

據統計，截至2018年底，我國60歲及以上老年人口占總人口的比重已經從2000年的10.2%上升至17.9%[1],按照聯合國的統計標準①，我國已步入老齡化社會，未來我國的人口老齡化程度將繼續加深。在人口老齡化形勢日益嚴峻的背景下，養老問題成為社會廣泛關注的焦點。少子化的發展趨勢與空巢家庭的存在使得傳統家庭養老模式面臨挑戰，機構養老床位的短缺和服務內容的單一，也受到人們的詬病。在此背景下，一種新型的養老模式——居家養老，因其具備在家養老、服務到家、服務專業、服務多元等特點，受到老年人的青睞。政府向社會力量購買居家養老服務也逐漸成為政府履行養老服務職能的主要形式。《關于做好政府購買養老服務工作的通知》(財社[2014]105號)也指出，“凡適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔的，應按照轉變政府職能要求，通過政府購買服務方式提供方便可及、價格合理的養老服務”[2]。

政府向社會力量購買居家養老服務，一方面是應對人口老齡化背景下老年人養老服務需求旺盛與供給不足的良策，能有效滿足老年人多樣化、個性化的服務需求；另一方面，也是政府職能轉變、服務供給模式創新、治理能力有效提升的明智之舉。然而，仔細考究各地區開展政府購買居家養老服務的實踐不難發現，仍面臨諸多困境。如何補齊政府向社會力量購買居家養老服務的短板是提升政府公共服務能力、緩解養老服務供需矛盾的關鍵。

當前，學界對政府向社會力量購買居家養老服務的研究主要體現在功能定位、質量評估、風險防范、存在問題及改進思路等方面。關于功能定位，李雙全等人認為，政府向社會組織購買居家養老服務已經逐步成為我國養老服務領域政府治理的一項重要政策工具[3]。張旭升等人也指出，該項政策不僅有益于居家養老模式發展與社區照顧完善，而且有助于養老服務員隊伍培育與社會組織建設，對于政府職能轉變與公共服務效率提高均有幫助[4]。關于質量評估，王成等人通過運用層次分析法，構建了包括服務機構、政府和公眾滿意度在內的政府購買居家養老服務質量評估體系，并將其運用到具體案例中進行分析，結果表明政府有效發揮其職能是購買居家養老服務質量提升的核心[5]。關于風險防范，張紅兵等人運用“扎根理論”對政府購買居家養老服務可能發生的風險進行了較為全面的分析，并對政府治理能力不足、社會組織服務能力有限、評估工作失準所引發的風險危機提出了相應的解決思路[6]。在存在問題及改進思路方面，肖文濤等人認為，政府向社會力量購買居家養老服務存在養老服務組織數量有限、資金投入力度不足、服務內容層次較低、老人政策認知度低等問題，應該從發揮政府主導作用、積極培育養老服務類社會組織、加強養老服務平臺建設、轉變老年人傳統養老觀念等方面改進[7]；韓艷通過對相關政策文本分析，發現政府購買居家養老服務面臨價值取向不明晰、購買資金投入不穩定、服務質量評價標準不統一等問題，并指出確立價值取向、建立常態財政投入機制、規范購買流程、成立質量評估委員會是未來的發展思路[8]。

通過梳理學界相關研究，可以發現，部分文獻分析了政府向社會力量購買居家養老服務存在的問題并提出了應對策略，對后續研究具有重要指導意義，但大多研究都缺乏理論基礎的分析，理論升華不夠，且在實踐困境的探討上，經驗案例引用不足，制約了研究深度。鑒于此，本文擬在分析政府向社會力量購買居家養老服務學理因由的基礎上，結合西安市L區實例，分析政府在購買居家養老服務過程中存在的困境并提出破解之道，力求為同級別政府購買居家養老服務提供借鑒。

一、政府向社會力量購買居家養老服務的學理因由

(一)擺正“掌舵”和“劃槳”的關系

20世紀70年代，西方國家經濟出現滯脹現象，政府開支龐大、機構臃腫、公共服務效率低下等問題使西方國家政府陷入了財政危機和社會信任危機的兩難境地，政府管理體制改革迫在眉睫。在此背景下，西方學者紛紛獻言獻策，提出了眾多理論思想，旨在為政府管理體制改革提供有益指導。其中之一就是：起催化作用的政府負責“掌舵”而不是“劃槳”。這一思想旨在促進政府職能的轉換，即政府的作用在于政策的制定，而不是執行。聚焦到公共服務領域，政府應實現角色的轉變，即從公共服務的“直接供給者”轉變為公共服務的“購買者”“監督者”及“評估者”，扮演好公共服務供給中的“掌舵”角色，“劃槳”任務則交由公共服務的具體承接者——社會力量承擔。政府向社會力量購買公共服務，不僅實現了政府自身的減壓，而且將競爭機制引入到公共服務供給中，無論是對于服務質量的改善，還是服務效率的提升，均有益處。隨著“銀發浪潮”的到來，養老服務需求大大增加，需求內容也呈現出多元化的特點，單憑政府一己之力顯然無法滿足市場養老需求。通過政府購買，將社會力量引入到養老服務供給中，是解決養老服務供需矛盾、提升服務品質的良策。

(二)創新供給體系，鼓勵社會力量參與

“第三方治理理論”主張政府、企業、社會組織等多元主體參與社會治理，以期更好地實現公共治理的目標。關于第三方治理的研究，比較具有代表性的學者如薩拉蒙，他通過對36個國家非營利組織的實證研究，發現政府與非營利組織是一種伙伴關系，兩者在公共服務供給上的合作互動，有助于國家整體福利水平的提升[9]；丹尼斯也認為，政府在滿足公民多樣化需求方面表現出功能失效之窘境，構建基于市場的第三方治理模式，為公民提供多元的公共服務勢在必行[10]。第三方治理就是將第三方主體引入到公共事務治理中，其為居家養老服務供給主體的多元化提供了理論依據。目前居家養老已成為我國老年人養老方式的主流，通過政府向社會力量購買居家養老服務，將符合條件的第三方主體引入到居家養老服務供給中，構建起政府主導，社會力量廣泛參與的合作供給模式，對于解決現階段居家養老服務供給不足、質量不高、內容單一等問題尤為重要。

二、西安市L區向社會力量購買居家養老服務的現狀

(一)現實需求

自20世紀90年代以來，西安市老年人口數量不斷增加。在2010年第六次人口普查中，西安市65歲及以上老年人口占總人口比重從2000年的6.47%上升為8.46%，按照國際上7%的標準，該地區就已經進入老齡化社會。在2020年第七次人口普查中，西安市65歲及以上老年人口占總人口比重上升至10.90%，該區域老齡化程度進一步加深。L區地處西安市中心，面積43平方公里，轄9個街道辦事處、131個社區。在2000年第五次人口普查中，該區65歲及以上老年人口就已占到全區總人口的8.14%，在2020年第七次人口普查中，這一比重上升至12.06%。作為西安市核心城區，L區老齡化程度高于西安市平均水平，提前10年進入老齡化社會，是全市老齡化程度最高區域之一。

(二)購買實踐

1.L區政府購買居家養老服務的運行模式

面對轄區內日益突顯的養老服務供需張力，L區于2009年開始探索居家養老模式，并且為了保證轄區內高齡、孤寡、特困等老人樂享暮年，L區積極尋求與民辦非企業單位——R居家養老服務中心的合作，通過政府購買居家養老服務，為符合政府援助條件的老人上門提供養老服務。在居家養老服務援助上，L區逐步形成了政府主導、社會力量參與運作的低成本、高收益供給模式。具體運作模式見圖1。

圖1 L區政府購買居家養老服務運作模式

2.R居家養老服務中心基本概況

R居家養老服務中心成立于2009年10月，登記管理機關和業務主管單位均為L區民政局。該中心辦公用房占地面積約500平方米，內設機構部門如圖2所示，擁有護理人員約60名，年齡為35～55歲，月工資為2 500～3 000元。該中心自成立以來，秉承“家有所需、我有所為、服務老人、共建和諧”的服務理念，積極為L區老人提供居家養老服務，力求實現L區老人體面終老的養老目標，受到了各級政府部門的肯定與支持。

圖2 R居家養老服務中心組織架構

3.R居家養老服務中心的服務對象與服務內容

R居家養老服務中心自成立以來，一直是L區政府購買居家養老服務的承接者，其主要服務對象是符合政府援助居家養老服務標準的六類老人(如表1所示)，這六類老人通過申請就可以享受到R居家養老服務中心提供的家庭保潔、買菜做飯、洗衣洗被、陪同就醫、陪聊讀報、精神關懷等無償服務。除此之外，R居家養老服務中心還承擔了L區居家養老服務信息平臺的社會化運營工作，其將周圍提供養老服務的商家整合到信息平臺上，轄區內的老人通過撥打電話或網上預約就可以享受到商家提供的上門服務，實現了床位在家、服務到家的養老理念。經過不斷地發展完善，該平臺目前可以為居家老人提供的服務多達20大類130多項，基本涵蓋了老人日常生活的方方面面，并且隨著平臺服務商的不斷入駐，服務內容將進一步細化完善。

表1 L區政府援助居家養老服務對象和范圍

(三)實踐困境

1.服務購買方面：競爭性購買不足

政府部門之所以通過購買的形式來實現居家養老服務的供給，無非是想借助市場競爭機制的力量保證服務供給的質量與效率。在這一過程，“競爭”是保證政府購買目標實現的重中之重，正如薩瓦斯所言，合同外包實現公共服務供給，與政府直接生產相比，更具有意義，其實質不是在于公營還是私營，而是壟斷還是競爭[11]。目前我國政府購買居家養老服務的模式可以概括為：以依附性非競爭(形式性)購買模式為主，獨立性非競爭(委托性)購買模式為輔，只有少數地區采用獨立性競爭(契約化)購買模式[12](如表2所示)。R居家養老服務中心是在L區2009年開展政府購買居家養老服務的背景下成立的，其最初成立的目的在于承接政府委托的居家養老服務供給。經過多年的探索實踐，關于居家養老服務項目的采購，L區政府購買行為逐漸規范化，開始委托第三方代理機構進行公開招標，但多次中標結果仍為R居家養老服務中心。由此可見，L區政府購買居家養老服務模式雖從依附性非競爭(形式性)購買模式向獨立性競爭(契約化)購買模式轉變，但是仍然存在競爭性不足的困境。

表2 我國政府購買居家養老服務模式類型

究其緣由，一是在于社會組織發展滯后。面對居家養老服務領域中社會組織短缺的現狀，政府作為購買方面臨缺乏選擇的尷尬，只能采取“邊培育邊購買”的策略，L區初期的購買實踐體現了這一點。二是政府主導下培育而成的社會組織具有被信任優勢。對于在政府推動下成立的社會組織，其資金、場地往往依賴于政府，具有一定的行政色彩，政府也對其具有較高的信任度，在招標中，該類社會組織成為政府優先考慮的對象。

2.服務監督方面：監督有盲點

在居家養老服務外包過程中，監督是不可或缺的部分。就L區的實際情況來看，目前區、街道、社區三級政府部門都承擔著R居家養老服務中心服務情況的監督責任，但是在實際運行過程中，監督任務主要落在社區，社區工作人員通過電話回訪或者入戶填寫督察單核查護理員護理質量。R居家養老中心對于護理員的監督主要包括兩方面：一是通過手機定位打卡，記錄服務時長；二是通過100%電話跟蹤，20%上門回訪的方式，核查護理員服務效果。這一監督模式雖將服務購買者政府、服務承接者社會組織、服務使用者老人納入到服務供給的監督之中，但是監督不足的問題依然存在。

一方面，作為基層治理單位的社區，雖在老人私人信息獲取上具有一定的優勢，但是面對“上面千條線、下面一根針”的治理現狀，社區對于養老服務的監管只停留在信息的機械式獲取上，監督效果有限；另一方面，低薪背景下留住護理人員的困境也使得R組織對于護理員的監管流于形式。此外，雖然中外研究成果都表明，使用者參與監督是最節省的監管方式[4]，但是，作為服務使用者的老人，由于監督意識不足、存在感恩心理、同情心理等原因，在服務監督中存在隱瞞不滿意或故意提升滿意度的情況，使得參與監督失效。在訪談中，一位老人就表示：“老母親已經百歲了，我也70多歲了，有時候照顧老母親覺得力不從心，現在能免費得到服務就已經很滿足了，必須要給她滿分。”

3.服務運行方面：資金短缺

資金在政府購買居家養老服務過程中發揮著關鍵性的作用，資金不足是造成該模式發展低效的主要原因[13]。L區政府2019年投入約183萬元購買居家養老服務，惠及轄區內老人約457人，但是面對擁有60歲以上老年人口176 475人、80歲以上老年人口34 277人、百歲老人461人的老齡化現狀及多元化、個性化的養老服務需求，L區目前在緩解居家養老服務供求矛盾方面的投入仍然存在很大不足。另外，作為政府購買居家養老服務的承接者——R居家養老服務中心，其在資金來源上高度依賴于政府部門，雖然有償養老服務的提供，可以為其帶來一定的創收，但是老人消費能力的有限性及消費觀念的傳統性，使得老人不愿自費購買服務，從而造成R中心有償服務收入微乎其微。政府購買服務資金投入的有限性和R中心本身收入的低效性，使得R居家養老服務中心面臨資金短缺的風險。在此情況下，R中心很有可能為了維持機構運營，在護理員培訓上壓縮成本，從而導致服務質量降低，偏離了政策實踐的初衷。在訪談中，R居家養老服務中心負責人表示，目前中心護理人員有60多位，他們大多是社區失業人員，機構在護理員數量上還是比較充足的；目前最大的問題還是資金短缺，除了政府的購買資金，其他收入很少。

三、西安市L區向社會力量購買居家養老服務的優化路徑

(一)加強服務承接主體市場建設，增強服務購買的競爭性

政府購買居家養老服務，不僅要求政府相關職能“轉得出”，還需要社會組織能夠“接得好”[14]，多種舉措培育社會組織至關重要。首先，堅持“內培外引”的原則。與西部地區相比，東部沿海發達地區社會組織發展較為迅速且已形成一定規模，積累了較為豐富的經驗。因此，在社會組織的培育上，L區不僅要根據本地區需求情況培育具有本土特色的為老服務機構，而且還要積極從發達地區引進優質的養老資源，以提升L區社會組織為老服務的能力。其次，降低門檻，鼓勵支持。對于養老服務類社會組織的準入，L區政府部門可以適當在組織資金數額、人員數量、場地等方面放寬要求，積極引導社會力量參與養老服務供給。此外，政府也可以通過設立幫扶資金、提供免費或低價場地、稅費減免等舉措，增強L區養老服務行業的吸引力。再次，成立居家養老服務類社會組織孵化中心。社會組織的能力建設離不開政府的支持與幫助。L區政府可以成立專門針對養老服務的社會組織孵化中心，并將其通過項目外包的形式，交由專業化的社會力量進行運營，根據L區老人養老服務需求，對社會組織進行專業化的培訓，以提升社會組織為老服務的專業技能和工作技巧，增強其競爭力。最后，轉變觀念，一視同仁。單一依靠政府的服務模式已經無法滿足公眾日益增長的需求，與社會組織合作是一種有效的治理工具[15]。城鄉基層社會組織是參與社區養老的主力軍[16]，在依托社區居家養老服務提供上,L區政府應將社會組織視為合作伙伴，共同致力于社會福祉的最大化，在服務外包過程中，政府應以公正、嚴謹的態度為每一個社會組織提供平等競爭的機會．盡可能讓更多的社會組織參與進來，避免出現購買行為內部化。

(二)構建多層次監督管理體系

構建完善的監管體系是實現居家養老服務健康供給的重中之重。一是借力信息技術，實現養老服務供需適配。《關于印發西安市養老服務設施布局規劃(2018—2030年)的通知》(市政辦發[2018]127號)指出，應“建設西安市智慧養老服務信息平臺”“信息平臺具有資源整合、監督管理、統計分析等功能，可實現養老服務供給側和需求端的高效對接，利用科技信息手段提升我市養老服務質量”[17]，為L區養老問題的解決提供了方向。西安市作為高等教育基地，高校眾多，人才豐富，L區可以充分利用地緣優勢，尋求與高新技術研究所及高校的合作，研發符合本地情況的養老管理系統，對老人信息進行收集與整理，通過數據分析，精準識別老人服務需求。此外，還可以加大智能產品在養老服務供給中的運用，例如讓老人佩戴便攜式動態監測設備，實時關注老人需求信息，及時為老人提供服務，實現養老服務由“大眾化”到“訂單式”轉變，做到為老服務供需匹配。二是成立政府購買居家養老服務監督管理委員會。因為監管職責分散是導致監管不力的重要原因，因此建立一個權責明確的專門監管機構，是提升監管成效的有力舉措。監管委員會可由政府部門工作人員、相關專家、學者及部分享受政府援助居家養老服務的老人組成，主要負責服務監督標準的制定、服務監督結果的發布、不定期的實地考察、合同期滿時服務驗收等工作。監管委員會下設監督小組，主要負責服務過程中具體的日常監督與管理工作。三是強化社會組織自律。除了常規性的自我監管，養老服務類社會組織在其團隊建設中還應注重倫理教育工作，強化護理員為老服務的責任感，提升養老護理員的道德修養；對在服務過程中表現突出、老人服務滿意度較高的護理員，可以給予一定的物質獎勵和精神獎勵。四是拓展老人監督表達渠道。作為服務的受益者，使用者是最有力的監督者[18]。因此，要重視其在服務監督中的主體地位。一方面，可以發揮老年人協會的監管作用。近年來，為發揮老年人余熱，豐富其晚年生活，L區越來越重視老年人組織的建設與發展，積極鼓勵社區內老人聯合起來成立各種為老服務組織，老年人協會作為不可或缺的為老服務力量也受到了廣泛關注。作為老年人權利的維護機構，老年人協會在養老服務質量監督上也可以發揮重要作用，其可以通過隨機走訪、電話訪問等形式了解老人接受服務情況，發現不足及時向監管委員會反應。另一方面，監管委員會可以設立服務投訴電話，暢通投訴渠道，方便老人反映問題。此外，社區要通過多種方式加強老年人權利意識的培養，積極鼓勵享受政府援助居家養老服務的老人表達自身真實訴求。

(三)多種渠道增加為老服務社會組織資金供給

要想提升政府購買居家養老服務的供給效能，穩定、充足的資金投入至關重要[8]。首先，政府部門要加大財政支持力度。近些年,L區經濟保持中高速增長，2020年地區生產總值突破800億元，經濟實力的逐漸增強為L區加大養老服務資金投入提供了條件。L區政府應根據本地區經濟發展水平的不斷提升，逐漸增加養老服務資金投入，擴大居家養老服務購買規模。另外，除了依靠常規性的財政預算資金投入，政府部門還可以加大彩票公益金的投入比例，雙管齊下保證政府購買居家養老服務資金充足。與此同時，對于社會組織產生的稅費，政府部門可以進行一定的補償，以緩解社會組織資金壓力。其次，社會組織要增強自身造血能力。一方面，為老服務社會組織應定期開展L區老人需求評估，根據評估結果，設計不同類型的居家養老服務產品，低償提供給社區老人，為組織發展積極開源。另一方面，社會組織可以通過培訓外包的形式，將本組織護理人員交由專業化的機構進行培訓，提升護理員為老服務能力。優質、專業的服務，不僅可以獲得政府的信任，保持與政府間良好的合作伙伴關系，也可以贏得老人的認同，讓老人愿意自掏腰包購買服務。最后，也可以通過宣傳教育、頒發榮譽證書等形式，積極動員社會力量進行捐款，為公益事業貢獻力量，形成“老吾老以及人之老”的良好社會氛圍。

注 釋

① 按照聯合國國際人口學會編著的《人口學詞典》對“人口老齡化”的定義，一個地區60歲以上老人達到總人口的10%，或65歲以上老人占總人口的7%，即該地區視為進入老齡化社會。老年人口占總人口的比例越高，人口老齡化程度就越高。