新時代中國法治教育重構路徑思考

王斌 郭浩地

〔摘要〕法治教育是法治后進型國家的重要事業，是將國家成文法推向社會的重要方式。目前中國法治教育主要是普法教育與思想政治教育兩條線，但均因脫離了法學的視野與專業性而存在多重困境：學科體系上法治教育的重要性彰顯不足;普法教育缺乏司法機關的領導和專業法治教育理論的指導;法治教育實效有待進一步提高等。新時代提升全民族法治素養，需要通過在法學一級學科下建立法治教育二級學科、建立司法機關主導的普法教育執行機制、開展“一體化分層式”法治教育等重構中國法治教育，助力中華民族偉大復興中國夢。

〔關鍵詞〕法治教育;法治文化;普法教育;“一體化分層式”

〔中圖分類號〕DF044〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2096-0921（2021）04-0073-11

〔基金項目〕四川農業大學學科建設“雙支計劃”課題“中國特色社會主義法治文化研究”（03581688）

〔作者〕王斌，攀枝花學院黨委書記、教授，四川農業大學碩士研究生導師，四川攀枝花617000

郭潔地，四川農業大學會民文化普及基地研究人員，四川雅安625014

黨的十九大提出“提高全民族法治素養和道德素質”，“從二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化”，“法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現”。治理現代化的國家必然是工業化與信息化發達的國家，要求國民的交往習慣符合法治規范，這有賴于提高全民族法治素養，而全民族法治素養的提升需要通過法治教育來實現。改革開放以來，經過黨和政府多年努力，中國法治教育取得了顯著成效，但仍然存在一些內源性、初始性困境，需要系統思考中國特色社會主義法治道路上的法治教育問題，進行法治教育的整體重構。

一、改革開放以來中國法治教育概況

黨的十一屆三中全會拉開了改革開放的序幕，也意味著中國法制建設重新啟步。黨的十一屆三中全會提出“發展社會主義民主，加強社會主義法制”的基本方針，1979年鄧小平明確指出，“民主和法制，這兩個方面都應該加強，過去我們都不足。要加強民主就要加強法制。”這充分表明黨和國家高度重視、全力推動我國法制建設事業的開展。

應該指出，“中國法治建設無疑是‘超越式’的，需要在短短幾十年間，走完其他國家數百年甚至更長時間走過的路程”，雖然這種方式能在短期內取得成效，但也導致國家立法與社會發展難以同步。這就要求以先進的法制（治）教育對社會進行“改造”，使全體國民的思維與行為符合先進法制度、法體系的設計與指引。

法制（治）教育事業的滯后性決定其開展的緊迫性。中國法制（治）教育的啟動與法制（治）建設事業的開展幾乎同步進行。改革開放之初，黨和國家就意識到在全體國民中開展法制教育的重要意義。1980年鄧小平提出：“在黨政機關、軍隊、企業、學校和全體人民中，都必須加強紀律和法制教育。”中國法制（治）教育主要從兩方面展開，一方面是由司法部全國普法辦領導的普法教育，主要從社會管理角度出發針對全體國民。普法教育包括廣義與狹義兩個方面：前者包括一切關涉法的普及與教育的活動，包括電視臺的法制（治）宣傳、人大及司法機關的相關普法活動等;后者特指司法部領導的、以五年為一個周期的政策性活動。另一方面是由教育部領導的思想政治教育，主要針對國民教育體系中的各層級在校學生。

在法制教育重啟之初，在法學學科發育不足的情況下，法制教育的整體布局被初步囊括于思想政治教育及其相關范疇。1984年思想政治教育學科建立，法制教育被納入思想政治教育學科。1985年11月5日，《中央宣傳部、司法部關于向全體公民基本普及法律常識的五年規劃》頒布;同年11月22日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過《全國人大常委會關于在公民中基本普及法律常識的決議》，由此拉開了當代中國全民普法教育的大幕。

1997年黨的十五大提出“依法治國”，法制與法治出現理論分野，標志著國家治理的進一步深化。法制教育偏重于具體制度的普及;法治教育既關注法律的普及，更關注制度背后的精神理念。黨的十五大報告提出，“發展民主必須同健全法制緊密結合，實行依法治國”，“深入開展普法教育，增強全民的法律意識，著重提高領導干部的法制觀念和依法辦事能力”。

黨的十五大后，高校思想政治教育先后出現“98方案”與“05方案”。“98方案”中《思想道德修養》與《法律基礎》是兩門課，“05方案”將其合并，課時也減少。但無論合并與否，法律基礎與思想道德修養同屬于思想政治教育體系不變。

新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央更加重視法治教育。黨的十八屆四中全會提出，“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作”，“把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程”。國家決定“推動全社會樹立法治意識”，“深入開展法治宣傳教育”，“把法治教育納入國民教育體系和精神文明創建內容”。與此同時，《全國人民代表大會常務委員會關于開展第七個五年法治宣傳教育的決議》《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規劃（2016—2020年）》兩個文件將“法制教育”改稱“法治教育”。中共中央政法委機關報《法制日報》于2020年6月正式更名為《法治日報》。這意味著我們對法治教育的認識得到了極大提高，法治教育可能成為國民教育中一項獨立的事業。但值得注意的是，作為中國法治教育事業的主要表現形式——普法教育與思想政治教育雖然在不斷變革，但其內核與方式沒有發生根本變化：法治教育從屬于思想政治教育的地位沒有變，由政府而非司法機關領導普法教育的架構仍沒有變。

總體看來，改革開放以來，中國法治教育從無到有、從淺到深，正向著光明的方向持續發展，展現了中國共產黨依法治國的歷史擔當。應當指出，中國法治教育事業的啟動并不晚，全民化、政治化、國家主導的普法教育在世界上都是少有的，這也從側面印證了中國法治教育事業的緊迫性與必要性：我們難以等待國民法治素養自發提高以適應現代化發展，只能通過積極主動的法治教育方式來實現優化。

二、當前中國法治教育的困境

從1986年開啟“一五”普法至今，我國普法教育已開展35年，總體成效顯著，但也存在覆蓋不全、針對性不夠、實效性不強等問題。司法行政部門也意識到如何滿足人民群眾的差異化法律需求還需要深入研究。現有普法活動中的法治宣傳教育是初級的“大水漫灌式”，缺乏精準靶向、難以深入人心，法治教育的目標與成效之間存在一定程度的反差，現有法治教育理論、學科體系、話語體系等難以支撐其取得理想的結果。普法教育與思想政治教育學科下的法治教育存在諸多困境。

（一）從學科上看，法治教育的重要性彰顯不足

當前法治教材體系難以真正提升學生法治素養，法治教育被明確歸入2005年設立的思想政治教育二級學科，從屬于道德、政治教育。青少年歷來是普法的重點群體，從教材設置看，小學的《道德與法治》只有六年級上冊涉及憲法與權利，其他11冊均集中講德育;中學的《思想政治一政治與法治》提到了依法治國;《思想政治一生活中的法律常識》所講到的法律知識是整個國民教育體系中最完善的，包括合同法、勞動法、婚姻家庭法、民事訴訟與仲裁等，但其作為選修課不受重視且在學業中占比較小;按照“05方案”改版后的大學生教材《思想道德修養與法律基礎》共八章，只有后三章講中國特色社會主義法律體系與法治觀念，不涉及任何部門法知識。這樣的教材設計符合當下“法治教育從屬于道德教育”的學科定位，但難以適應當下加快提升學生法治素養的要求。

從實際操作看，法治教育開展缺少統籌與抓手。普法活動由司法部負責，思想政治教育由教育部負責，雙方資訊共享，但并不存在誰向誰負責的問題，沒有構建機制以強化部門協同，客觀上存在各自為陣的可能性。最重要的是，從學理根基看，法治教育隸屬于思想政治教育的學科設置，導致法律職業共同體成員不用、不便關注法治教育，他們沒有參與法治教育事業的利益動機，而由思想政治教育專業老師去開展政治化的簡單普法，這些老師因專業差異而缺乏系統、專業的法學知識，普遍難以深刻理解、有效宣傳法治精神及法治信仰，最終使法治教育缺乏法學的視野與專業性。讓非專業教師群體去講授專業的關于法和法治的知識，這是因學科設置不盡合理而導致的不同專業間的分工、學理邏輯矛盾。這種矛盾正是應當在法學一級學科下設立法治教育二級學科的學理根據。

（二）普法教育缺乏司法機關的領導和專業的法治教育理論的指導

普法教育是由司法行政機關推動的全民性活動，由司法部統一領導，科層落實，人大監督。普法教育“運動式治理”特點明顯，通常以領導人講話和各類會議、文件為指導，缺乏剛性立法文件的統籌，并易受“人治”思維影響。

就普法主體而言，普法教育在實踐中表現為基層政府的宣傳行為，國家制定的法律、法規和政策由政府告知公眾。基層政府在缺乏法律專業人士的情況下，易將法律通過非規范語言傳達給國民，導致國民所獲得的法律知識缺乏系統性、規范性和專業性。

就普法對象而言，存在“一把抓”的弊病。普法對象是全體國民，分布在不同社會層級的各個群落中，存在年齡、職業、性別、文化程度等多方面差異，但普法教育沒有充分考慮各階層群眾的差異，也沒有顧及同一群體內部的不同關注點和接受力。

就普法評價而言，普法教育的評價考核標準由全國普法辦統一制定，目前采取內部自評與上級抽查相結合的方式，地方政府沒有普法教育績效考核的行政壓力，因而工作動力不足。

上述不足很大程度上是因為普法教育缺乏司法機關的領導，也沒有形成專業的法治教育理論。2016-2020年的全國“七五”普法規劃沒有對2016年才提出的“法治教育”這一新詞進行專門闡釋，其工作部署和以往相比無明顯變化。“沒有理論指導的實踐是盲目的實踐”，中國特色社會主義進入新時代，我們要在習近平法治思想的指導下，進一步建構立足于法學的更專門化的法治教育理論來指導我國的法治教育。

（三）法治教育取得實效有待提高

在我國法治教育過程中，國家希望直接將法律條文灌輸到國民頭腦中，卻難以取得理想效果。國民習法的動因通常出于利益考慮，守法的動因則往往源于在社群交往中對于已經知法的人的行為的模仿以及實現解決糾紛的效率選擇，本質上是一種行為慣性與心理惰性。因此，國民可以選擇安靜守法，但不會主動習法。“法律是使人類服從于規則之治的事業”，知法的目的不全在于守法，而是規范、引導人民群眾按照現代化的立法模式所指引的道路進行生產生活。中國法治建設這場偉大的事業是國家與社會的共謀共進、共建共享，要“更加重視社會組織和公眾等多元社會主體的參與作用”，否則難以取得理想的效果。

綜上所述，目前中國的法治教育有兩條脈絡：規模宏大的普法教育與思想政治教育的一小部分。兩條脈絡既彼此獨立又相互影響，比如思想政治教育中法治教育的開展多少受普法教育文件的左右;缺乏統一的理論歸口與領導部署，法治教育對思想政治教育的從屬地位從未改變。此外，法治教育困境還包括法治教育事業的非成文法化等困境。③中國特色社會主義進入新時代，中國法治教育必須解決現有困境，才能有效提高全民族法治素養，助推中華民族復興之大業。

三、中國法治教育重構路徑

新時代法治教育可定義為：以法律職業共同體為主導，以提高全民族法治素養為目的，覆蓋全體民眾的、圍繞國家實定法的法教義學普及活動。法治教育要取得理想的效果，需要逐步從“運動式治理”過渡到制度化和學科化，重構學科體系，教育模式要從“一把抓”轉向“一體化分層式”，從“點對點”的單向度灌輸變為“浸潤與場域化”。

（一）設立獨立的法治教育學科

法治教育附屬于思想政治教育學科的地位要有質的改變"學位點的設置直接或間接地影響著學科的生存與發展，學科專業目錄是項目申報、科研經費申請、職稱評定的法定依據，影響著學術資源的流動。思想政治教育學科是一個完備的學科體系，包括并不僅限于11門課程及方向，其中政治教育居首位，法治教育僅是其中一項內容。法治教育被放置于思想政治教育序列長達40余年，曾有學者質疑其合理性，但沒有給出根本性解決方案。法治教育的學科定位，一方面導致其作用發揮有限，不適應法治建設需求，另一方面也導致專業法學圈與人民群眾的脫離。但應然的法治教育的內容與目標卻是宏遠的，在內容上應體現較為完整的法教義學體系。法學專業人士開展法治教育本來是水到渠成之事，符合知識劃分的規律與教育序列的整體優化。因此，需要提升法治教育定位，使其能夠完整地包容法治教育應有的內容與目標。可以將其從二級學科下的一個方向（課程）提升到二級學科，并將其納入到法學序列中去，以解決法治教育緊迫的實踐與發展問題。

從理論和實踐來看，在法學一級學科之下設立法治教育二級學科是可行的、科學的。首先，從分類標準看，法治教育成為單獨學科的資質日漸成熟。國家標準《學科分類與代碼》（1992）指出，一門學科主要應當具備五個條件：一是專門的理論和專門的方法;二是相應的科學家群體;三是一定數量的研究機構和教學單位;四是學術團體;五是專著和出版物問世。近年來，一批學者兼采法理學、教育學、社會學之長，以強烈的使命感推進法治教育的研究和實踐，越來越多的學術團體與平臺日漸活躍;教育部在中國政法大學共建教師法治教育中心，浙江省法治教育研究中心落戶杭州師范大學，華東師范大學、華東政法大學等共建的教育部青少年法治教育協同創新中心出版了一套三冊的《法治教育教師讀本》，《法制教育的人文價值研究》《大學生法治教育》等專著相繼問世，人民教育出版社在“七五”普法的指引下已出齊中小學各年級社會主義法治教育叢書，教育部、司法部、全國普法辦在《青少年法治教育大綱》的指引下出齊《中小學法治教育讀本》。

其次，從圖書館情報學層面看，法治教育有著獨特的現實需求。學科的劃分要以知識為基點、問題為導向。隨著人類對客觀世界認識的加深，人類從不同角度對知識進行了分類。法治教育不可能無涉部門法教義學而單獨開展，其獨立既是要引導法學人士參與法治教育事業，又能使其在本體論與方法論得以深化。設立法治教育二級學科是為了融入整個法學學科體系，既要推動法學知識向社會流動，完成中國特色社會主義法治道路上各階段的法治教育目標，又要將社會意志上升到理論層面，反哺并深化各部門法發展，實現良性溝通。

再次，法學、法治教育相關學科的調整經驗可資借鑒。2005年，國家決定增設馬克思主義理論一級學科及所屬二級學科。此前，馬克思主義理論只是政治學之下的一個二級學科，現下轄的八個二級學科已相繼建立起碩士點與博士點。其中思想政治教育專業也經歷了四次調整。1984年學科初創之后的21年間在中國知網上能夠查詢到的思想政治教育論文僅78篇;轉折點出現在2005年，其被列為馬克思主義理論下轄的二級學科，明確規定了其學科性質、地位、歸屬、要求、任務等重大問題之后，研究論文數量長足增長，研究內容在馬克思主義理論指引下進一步深化。思想政治教育二級學科的設立使得專家學者具有了開展教學科研的利益動機與職業資質，學科得以逐步完善。目前，法治教育的學科演進與調整前的思想政治教育學科具有相似性，法治教育已經具備了改變學科歸屬的條件。一方面，由于國家宏觀政策的指引以及法治中國建設的長遠需要，法治教育的研究成果越來越多、越來越深入。另一方面，法治教育研究的深度與廣度已超越思想政治教育的范疇，且法治教育終將要從法學視角切入作更進一步的長久的專業研究。2020年7月全國研究生教育會議強調優化學科專業布局，建立了交叉學科新門類;同年8月，教育部公布了449所高校的4917個自設二級學科和549個交叉學科名單，體現了時代需要下學科設置的靈活性;中國政法大學、四川大學等高校自設了“法治文化”“社會主義法治理念”等二級學科，也佐證了法治教育的學科改革符合時代趨勢和政策導向。

最后，從變革方式看，法治教育可采取“論證——試點——推廣”的方式，在部分地區、部分學校將思想政治教育與法治教育剝離開來，形成兩套人馬、兩套課程，合理調整思想政治教育與法治教育的課時安排。教學內容貫穿社會主義核心價值觀，以建立在客觀解釋立場上的簡化版法教義學為主，全面提升國民法治素養。要對這種試點建立嚴謹的考核評價指標，采取科學的社會調查與考核手段測評其成效，在取得成功經驗之后，向全國推廣。

綜上，從理論和實踐看，在法學一級學科之下設立法治教育二級學科是完全可行的、科學的，這也是法治教育的理論重建。

（二）建立司法機關主導普法教育機制

前文提及，狹義普法教育是指司法行政部門主導的每五年一期的慣例性活動。針對前文分析的普法教育的境況，應將普法教育依托于司法機關、司法行為，逐步建立法院、檢察院主導普法教育的執行機制。具體而言，可以在最高人民法院設立全國普法辦公室，或由最高檢察院與最高法院設立聯合普法部門，再在各級法院、檢察院分設普法部門。為了更好利用現有資源、避免機構臃腫，普法部門可以在法院、檢察院現有的政治處的基礎上進行擴充或者與其聯合設立*普法的資金、人員與政策應向司法機關傾斜，人、事、財權由司法機關主導，在改革方式上同樣可以采取“論證——試點——推廣”的漸進方式。

司法機關主導普法教育優于司法行政機關的原因在于：首先，在人員構成上，法檢人員全部通過了國家法律職業資格考試，經歷了系統的法教義學訓練;而司法行政人員的構成則較為繁雜。其次，在工作內容上，法檢人員的工作是直接適用成文法，對于法體系的融貫性了解較好，而司法行政人員的工作主要是人事與管理，較少法應用的成分。再次，從執行能力看，普法教育目前依托于政府的行政工作，執行方式主要是法律條文的直接宣傳。如果將普法教育依托于司法，普法的工作將會依托于審判工作，逐步使其具備“場景化”的能力。事實上，裁判文書上網制度、庭審公開制度本質上就是良好的普法活動，司法活動是實際操作化的普法活動。就一線機關來講，目前普法教育主要由基層街道辦、鄉鎮政府承擔，改革后將由各基層法院與派出法庭承擔。法院能夠將普法的內容結合不同時期、不同地區的審判工作實際，施行更為形象化、有針對性的普法工作，而非現在簡單的“法條宣教”和“局部反復”。

（三）開展“一體化分層式”法治教育體系

法治教育獨立之后，將是從主體、客體到內容的全方位變革，但還需解決過去“一把抓”的不足。正如習近平強調“在大中小學循序漸進、螺旋上升地開設思政課非常必要0①一樣，法治教育也應遞進式地提高國民法治素養。在具體方法上，可以從人的生命歷程入手，把法治素養初步劃分為四個等級，考量每一個人的實時法治素養水準，達到哪個水準就從那個水準開始提供教材、活動等多元法治教育產品，以提升其法治素養，從而實現從幼童等學業人到就業后社會人的全鏈條、不間斷法治教育。法治教育從“點對點”的灌輸式走向“場域化”，受教育的主體要能夠浸潤于“法治教育”的場域之中。

第一，法治教育的初級目標應當以啟迪國民意識為主，其對象是小學生群體及與其文化程度相當者。國民意識包含國民的政治意識、自我意識、價值觀念、社會交往準則、最普遍的個性素質、心理特征等，是推動社會主義民主發展的觀念基礎，是培育先進法律文化的基石。小學生的認知水平不足以理解國家成文法的內容及其背后的制度原理，但此時卻是啟迪國民意識的絕好階段。理論教學對于小學生群體注定是走馬觀花，反而游戲化、直觀化與體驗式的教學方式能夠較好地被其吸收。在國民年齡尚小、世界觀尚未形成的時期，通過啟蒙的方式種下法治精神、法治理念的種子，在未來會逐步開花結果。

第二，法治教育的中級目標應當以立足于客觀解釋立場的法教義學普及為主，其對象是中學生及與其文化程度相當者，使其能夠樹立國民的守法觀念，能夠依照國家實定法所指引的行為模式與交往規范進行交往、生活。在“將法治教育納入國民教育體系”方針的指導下嘗試將法治教育納入升學體系考核，譬如開設法治教育必修課，發揮應試的資源整合作用。由于外部環境刺激與人性中的競爭本能，青少年犯罪已出現嚴重暴力化、低齡化的傾向。法治教育應側重刑事領域，既要起到教化作用，還要發揮好震懾作用。內容應當以簡化版法教義學為主，包括憲法觀、犯罪論、訴訟理論、侵權責任論等。青少年時期法知識的啟蒙相當于種下一顆種子，即使其處于叛逆期，也會在成年后的回歸期成長為參天大樹。

第三，法治教育的較高級目標對應大學生及其文化程度相當者，應當能構建起法治認同與法治能力。所謂法治認同，即能夠明白實定法背后的法理品格與人性基礎，接納社會主義法治的價值理念，能夠在理性認知的基礎上做到對于國家實定法的真誠擁護與信任。所謂法治能力是指人民群眾能夠運用法學“三段論”思維預判自己的行為、評價法律現象，并能通過合法的程序維護自己權利。在現代法治社會中，通過合法程序實現自我的權利是現代國民法治能力的基本要義。近幾年，不少中國大學生由于不知法而售賣他人身份證與銀行卡信息而被納入懲戒名單，前途盡毀。這種由于完全不知法而犯法的情形，在思想政治教育主導的現有法治教育體系下難以完全避免。

第四，法治教育的更高級目標是樹立法治信仰。法治信仰是社會主體對法產生真誠的認同感與歸依感。法律職業共同體應當帶頭樹立法治信仰。自然科學的研究者與其研究的對象是純粹的二元割立的姿態，被研究的對象是靜態的，研究者不需要參與到對象的運作之中，是純粹的觀察者視角。但法律不同，研究者既是法律現象的研究者，更是法律活動的參與者，其二元融合的姿態注定需要法律職業共同體樹立法治信仰。除此以外，法治信仰還包含對超越實定法時代桎梏的價值的求索，超越法律并回望法律，對人類命運保持悲憫的關切。“真正能阻止犯罪的乃是守法的傳統，這種傳統又植根于一種深切而熱烈的信念之中，那就是，法律不只是世俗政策的工具，它也是終極目的和生活意義的一部分。”因此，法治信仰是法律職業共同體成員應有的道德使命，他們是制度的捍衛者、正義的追問者、命運的關切者。如果法律職業共同體喪失了信仰，整個法治體系將會自上而下地朽化，民眾將會喪失對權力的信任和對權利的信心。由于我國法治進路自上而下的特點，普通民眾可以只是達到法律認同或法律信任，但法律職業共同體必須樹立法治信仰。否則，無論制度是如何的精巧，正義的缺失將在所難免。

社會主義市場經濟本質上是法治經濟，以法治為特征的現代化文明國家是黨和人民的共同奮斗目標。從法治教育到提高全民族法治素養，再到中華民族的偉大復興，這是循序漸進又環環相扣的過程。復興的中國是在經濟、政治、科技、文化、民生等領域都高度發達的現代化國家，治理現代化呼吁高度發達的法治能力，要求全體國民在思想與行為方面能夠契合國家實定法的指引與現代法治的精神。在進化秩序難以在短時期內完成的情況下，法治教育是提高全民族法治素養的關鍵舉措。向人民闡釋偉大復興宏圖下的法治進程，是黨和政府的權利與義務，這就是法治教育的使命與榮光。

（責任編輯肖雪蓮）