會計制度改革對行政事業單位內部控制影響分析

張麗艷 邢臺市衛生健康執法支隊

引言

對于企業而言，內部的管理控制是非常重要的環節，良好的內控體系貫穿于企業的戰略規劃、市場運營以及財務管理等多種經營活動的全過程。那么，會計制度的改革尤其新的行政事業會計制度的實施，財務會計和預算會計的同步記賬對于大多數企業尤其是行政事業單位的內部控制而言具有了更為重大的影響，本文則從制度改革的具體內容對可能產生的影響進行了具體分析。

一、會計制度改革

會計制度的改革從整體框架結構和邏輯內容上具有豐富的內涵，并且隨著改革進程的逐步推進，具有了愈來愈嚴密的邏輯，最終構成了新的會計制度。《政府會計準則制度》中實行了雙會計的制度，即在一套賬務中，實現了雙功能——會計不再僅指代財務會計，還包含了預算會計，賦予了會計雙重職能；雙基礎——其中財務會計在核算時遵循權責發生制，預算會計在核算時遵循收付實現制；雙報告——會計制度中的年終編制能夠從其財務報告中反映政府行政部門綜合性的財務信息，同時反映預算會計的報表信息。全新的政府會計改革可以幫助群眾獲取更真實的政府財務信息，使政府工作更加透明，該制度作為群眾對政府的監督手段，能夠幫助政府樹立廉潔高效的信心。

該制度的主要內容有以下四方面。首先，建立健全政府在財務報告上的制度。其對傳統老舊的核算方式進行了改變，進行年終報表的編制時，區分政府的決算報告以及財務報告。新的會計制度中出現的“雙報表”能夠更好地體現當地政府行政部門的財務，幫助行政部門更好地進行會計管理，促進經濟業務的落實。其次，對政府會計的要素進行了界定。新制度將傳統會計要素徹底顛覆，實行“3+5要素”新核算模式，其中預算會計中包括了預算收入、支出以及結余等要素，財務會計中除了資產與負債之外，還涵蓋了收入、凈資產以及費用。核算模式的更新將會計運行的成本控制水平充分地反映出來，更幫助了政府合理地進行資源配置。再次，新制度明確了預算會計與財務會計之間的勾稽關系。會計制度的改革將財務會計區分于預算會計，分別對其實施管理，使兩者保持獨立。該改革對于預算方面的工作具有更大的幫助，能夠方便其獨立管理。同時財務信息的不同需求能夠在報表中充分體現。當某些業務能夠將兩類核算的方式同時滿足時，兩者將會展現相同的特性。最后，新制度能夠改進計量政府的資產與負債的方法。對于資產而言，固定的資產需要折舊，可以計量年限的無形資產需要攤銷。對于負債而言，在資金計量之中加入歷史成本，共同實施計量現在價值以及公允價值兩方面成本的方式。促使政府會計向企業會計同化，更方便政府參加經濟活動。

二、行政事業單位的內部控制

單位的內控體系是將控制目標進行實現的過程，在企業是由單位的董事會、高層人員以及全體員工共同實施，那么基于行政事業單位，應該是單位的主管領導、領導班子成員和全體單位職工共同實現。單位的內部控制實質上是一種手段，必須依靠人員實施，其目標是為企業提供合理手段保證。單位內部控制實現的目標既可以是一個也可以是多個，多個目標互相交叉又彼此獨立。內控體系是事業單位在進行生產經營活動過程中的自我制約的體系，在單位內部具有重要地位。健全的內控體系主要有四大作用，第一可以保證行政事業單位財務信息的真實性，如實地反映單位經營活動的實際狀況，還可以確保信息的準確性，幫助單位發現和糾正錯誤。第二可以幫助行政事業單位有效防范經營風險，內控體系可以對單位經營面臨的風險做出有效評估，加強控制經營薄弱的環節。第三可以監督財政支出的各個環節，保障行政事業單位財產的安全。第四可以加強各部門之間的配合，提高單位的經營效率[1]。

行政事業單位的內控體系中共有三類子系統：一種是決策機制，另一種是執行機制，最后一種是評價與監督機制，三類子系統形成了相對閉合的回路，更有利于單位的內部控制。決策機制起到規范單位中領導層下達決策的作用，可以幫助領導決定出對單位而言正確有效的策略。執行機制作為整個體系中最關鍵的機制，必須要執行到位才可以保證內部控制獲得較好的效果。在執行機制中需要利用各種相關制度例如關鍵崗位責任制加強單位的內部控制，必要時需要使用現代化的科學手段進行輔助。同時還需要參考單位風險測評的結果將關鍵崗位上的職責要求一一明確，并設立相應的制約崗位對關鍵崗位進行輔助，將單位運行的風險大大降低。并且還需要遵循權責對等此類原則，對各個崗位的權限進行明確并以專業的審批流程確保工作人員履行自身職權，特別重要的事件需要啟用集體決策的制度。除此之外，單位應該建立健全法治體制，在平常的經營管理中有效落實依法合規，打好法律的基礎，幫助單位做出正確的重大決策，避免不必要的經濟糾紛以及做好內部管理，在建設制度的工作過程中，需要加強單位內部的管理，做好普法的相關培訓工作，將依法經營融入到體制的建設中，提高單位在經營過程中與風險對抗的能力。評價和監督機制作為內部控制中不可或缺的環節具有一定的反饋作用。當前大多數行政事業單位的評價監督都是依靠外部機構實行，例如紀檢機關、審查機關等，單位通過外部監督來挖掘自身內部控制的不足之處，進而將其完善，但其相對而言比較被動。除了外部監督之外，內部監督也需要同步落實，單位內部需要做到信息公開以實現內部監督。

三、會計制度改革對行政事業單位內部控制的影響

隨著信息化和各種現代技術的不斷進步，行政事業單位財務制度上也有了很大的改革和進步。以會計核算平臺為例，各財政系統從省級推行一體化平臺，方便了各級單位之間核算和記賬、審計調取等各個環節，大大提高了效率，而且有效地解決了共性問題的溝通和解決。同時也為內部控制提供了可靠的依據和信息途徑，更好地保證了準確性和權威性。隨之方便的就是財政部門對于內部控制體系的整體構建和有效監督，各級財政部門利用內部控制填報系統，實現了對各級單位內部控制建設和管理的考核。新的會計制度改革下，結合以上的各種新型信息技術對于內部控制的影響或許可以從以下幾個方面展開：

(一)內部控制制度

新會計制度的實行讓各單位對于內部控制制度的著重點和側重點也有了方方面面的變化，部門對于內部控制制度的考核也隨之加強和細化。整體來看，預算會計對于預算執行方面的全過程管理和應用被體現在了制度的更新和流程圖的建設，而財務會計則對于財務報告和收支管理等方面的分離、輪崗職責等展現了更為具體的方向。一方面，在內部制度業務使用環節方面，各個經濟管理模塊(如預算執行和調整、績效評價適用等)都要求同步更新和制定相應的流程圖；另一方面，對于內控制度關鍵管控點方面，給予各部門單位自我衡量和評價的權限，針對各單位實際情況和管理環境，對于本單位確實應當給予重要管控的環節，可以列入關鍵管控，這也對應了新會計制度改革下對于科學性的要求。當然內部控制制度的更新與否又直接關系到單位各項業務的上下連接、同級比較等方面，故新會計制度對于內部控制制度的影響是直接的，也是各個單位應該借會計制度改革的契機更加完備地梳理一下自身內部控制制度是否存在漏洞和不足的催化劑。新會計制度的實行雖說是經濟業務、會計核算的直接相關項，但是正如上文所述，內部控制制度也要控制各項經濟業務的管理設置、也要對單位人員的內部管理進行監督規范，兩者相通。

(二)預算績效管理

行政事業單位對于績效的管理不僅需要關注其投入與產出構成的比例，還需要關注其公共管理。傳統的預算會計制度難以迎合行政事業單位職能的轉變，無法真實全面地反映其財務狀況，更難以如實展現績效。而會計制度的改革推出了雙核算的新理念，在該體系下，行政事業單位實行新的核算模式能夠將其管理預算績效的水平有效提高。改革后的會計制度可以依靠“費用類”的會計要素對預算績效進行客觀的反映，通過科學的會計計量將績效管理水平展現出來，進一步提高評價預算績效的科學性，并為其有效性做出了保障。除此之外，單位實際的資產情況連同其負債程度都能夠從資產負債表上有關指標體現出來，分析相關指標就能夠判斷行政事業單位的財政狀況，并且科學地考核行政事業單位的業務水平，使內部控制更加簡單，通過指標分析，明確問題所在，進而對其改善，實現資源的有效配置。通常來說預算績效的目標可被量化摒棄而具有較強的約束性，因此，行政事業單位應當在預算執行的過程中對其進行不斷地修正才可以確保目標的完成。行政事業單位需要依靠真實全面的數據將預算績效的考核逐一落實到經濟業務中，而改革后的會計制度能形成更詳細和貼切的數據，單位可以對此類數據進行分析從而形成各個工作人員的業務數據并獲得其業務完成的比率，更方便行政事業單位對其實施預算績效管理，獲得最合理的預算績效評價。科學合理的預算績效管理能夠更好地反饋行政事業單位內控的效果。單位的預算績效考核都可以從各個指標中分析出來，只要抓住會計制度改革的優勢，開發出健全的考核標準，就能夠創建行政事業單位良好的內部控制環境，進而將其內部控制的水平大大提高[2]。

(三)收支和資產管理

新的會計制度的改革，對各項業務的內控管理都提出了新的要求。那么以收支業務和資產管理業務為例，對它們產生的影響則主要表現在以下的幾點：首先，新的會計制度要求財務和預算會計同步核算，那么也就意味著要更加嚴格區分在收支核算時是一收一支收付實現還是預算零余額以支代收權責發生，這也就對于收款和會計核算、支出申請和審批、付款和經辦的崗位劃分和內部管理提出了更加嚴格的要求和管理；同時對于非稅型或是行政事業性收費問題的管理也更加具體化，即為了更好地實施內部控制，需要對這些人員和流程的管理實現更加縝密的分工和輪崗，對于這部分收入的收繳管理必須進行集中國庫、上繳財政，避免小金庫等問題的產生。其次，對于資產管理，新會計制度推行以來，使得各級行政事業單位對于資產管理有了較大的變革。就最直觀的資產折舊而言，使得眾多單位開始對于國有資產不再僅僅按照資產原值進行財務入賬，而根據資產的實用價值相應計提折舊并進行報廢處置等，進而保證了財務信息跟實際的最大貼合，使得財務信息更有意義，而這對于內部控制管理層面也涉及到了資產賬和實務賬的分離管理和更新清查管理，亦是從崗位分離管控和輪崗設置等方面對內控管理提出了新的思路和要求。總之，新會計制度對于收支和資產管理方面的風險監測和評估起到了很好的警示作用。讓更多的管理和決策者在進行收支方面和資產方面的內控建設方面，會更加注重從人員素質能力的考核、崗位匹配程度的測試、收支審批的有效性監督等，從而更好地起到風險預測的作用，也能更好地量入為出，減少不必要的開銷。整體達到經濟成本盡量降到最低，管理決策者能夠更加科學合理地決策，財務結構更加優化，管理問題更積極地解決，從財務管理層面更好地把控，讓整體的內部控制的質量得到提高。

(四)內部監督

會計制度的改革對行政事業單位中的部門職能進行了有效整合，并對其崗位職責與各個部門之間的協同機制實施了新規范。其公開財務信息的要求使行政事業單位的財務信息更加透明，改革后的會計制度賦予了大眾監督的權利，公眾能夠通過單位公開的信息對其職能進行監督，幫助行政事業單位更好地進行內部監督，徹底杜絕財政腐敗的行為。改革后的會計制度單獨設立了內部監督的崗位并對其負責的業務與流程進行了劃分，確保其監督職能得以落實，能夠按照行政事業單位的內控崗位要求進行相關監督工作，對單位的內控環境進行優化。并且會計制度的改革加強了行政事業單位的內部審計，通過內控制度的調整積極發現問題并對其進行改善，將單位內的工作人員的積極主動性充分調動起來，提高了內部監督的執行力[3]。另外，會計制度的改革也對內部控制制度的制定、更新、健全和執行增添了新的內容，使得單位在管理層面上做到與時俱進，不斷更新內部監督的理念，做到更好的制度為管理規范條條框框，同時更好地服務于管理。最終使得內部監督無論是從制度層面，還是管理層面，無論是從自身約束還是外部影響等角度都能做到有據可循、有規矩可守、有規范可監督、有規律可探討、有經驗可學習、有收獲可總結。

(五)經濟業務

會計制度的改革更好地規范了行政事業單位的經濟業務，其結合單位的內控制度共同實現了財務管理的目標和內部控制的目標。單位能夠將決算報告以及財務報告充分利用起來，分析自身的財務情況，將內控效果真實全面地反映出來，并通過財務信息銜接預算、財務兩方面的經濟業務。例如，支付業務，行政事業單位對此類經濟業務的內部控制體現在多個環節，從申請到審批再到核算與財務審核，都需要被重點關注。申請環節中要求申請人于審批系統中遞交申請，遞交的申請中需要標明申請使用的財務資金中的各項費用支出，審批時需要審批人員嚴格地執行相關規定，任何不符合規范的申請都需要被駁回。核算時出納人員應當對審批的手續進行反復確認并對申請材料再次審核，審核通過后才能支付資金。財務審核中需要仔細核對現金日記賬是否吻合銀行日記賬，庫存貨幣資金是否吻合現金日記賬，一旦發現問題款項，需要將其上報并實施追蹤。另外，諸如政府采購業務、合同業務、建設項目業務等，這些經濟業務從一開始的申請、審批、到立、執行，最后考核、評價整個一系列的過程都是內部控制體系的各個環節，更好地規范每個環節的崗位管理和資金監管，實際是從會計核算之外的另一個層面對于單位財務管理安全給予了內部保障，能更好地給予領導者事前計劃、事中監督、事后評價的依據，進而提高資金利用效率、使各個項目效用最大化。

四、結語

總而言之，一項新制度的改革伴隨著的都會是社會各個層面的或淺或深的變革和進步。會計制度的變革是適應時代發展潮流的，與當今社會會計業務發展的趨勢順應，也更好地保證單位財務管理的科學性。而一個單位內部控制體系的建設又關系到單位管理決策的有效性，也為整個單位地運轉提供強有力的風險管理保障。唯有一個更加規范、更加合理的內部管理體系，才能讓一個單位更加有活力、才能讓單位各項業務更好地開展和進行。行政事業單位的內控體系建設可以幫助單位完善自身的經營方式，會計制度的改革能夠從預算績效管理、內部監督與經濟業務等方面影響行政事業單位的內部控制，因此，期望能夠通過加強預算績效管理、建立內部監督機制以及優化經濟流程的方法加強會計制度與內部控制的結合，使行政事業單位獲得更好的內部控制。