淺議新形勢下財政預算執行審計的瓶頸與出路
——基于吳中區預算執行審計的審計實踐

許 琳 蘇州市吳中區鄉鎮審計服務中心

黨的十九大報告提出：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”2018年3月，中共中央辦公廳印發《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，實現人大預算審查監督對支出預算和政策的全口徑審查和全過程監管，要求審計進一步轉變審計思路，認真謀劃預算執行審計工作。如何開展財政預算執行審計，克服往年審計工作中遇到的瓶頸，提高審計監督的針對性和有效性，促進現代預算制度的建立，是我們當前審計工作亟需考慮并解決的問題。

一、預算執行審計的重要意義

現代預算制度包括“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”四本預算在內的全口徑政府預算體系，每年開展的財政預算執行審計通過對這四本預算的全口徑和全過程監督，整體反映財政管理和運行情況，促進財政預算管理體系規范化；政府預算和政府審計是國家治理體系的重要組成部分，審計機關每年進行預算執行審計，有助于提高政府預決算的科學性、配置的合理性以及預算的可執行性，發揮審計“免疫系統”的揭露、抵御和預防作用，完善國家治理體系；財政預算執行審計中運用“集中分析，系統研究，發現疑點，分散核查”的數字化審計模式，重點關注“三公”經費、會議費、樓堂館所建設情況，加大對權力運行的制約和監督，進一步加強黨風廉政建設。

二、預算執行審計面臨的困境與挑戰

(一)全口徑預算管理并未真正實現。

新形勢下為嚴格落實《新預算法》的要求，對四本預算的編制、調整、執行等方面進行全口徑監督，然而實務中，一方面我們更多關注預算的執行情況，缺乏對預算編制與審查的深入審計。我們審計中提出的預算編制不夠細化、代編預算規模較大、預算編制不完整等問題也只能在下一年的預算編制中進行整改；另一方面們對社會保險基金預算執行審計還是停留在審查社保基金收入和支出的真實性、完整性和合法性方面，有待進一步深入。

(二)預算執行績效審計有待完善

2016年蘇州大市人常委會印發文件《蘇州市人民代表大會常務委員會關于加強全口徑預算決算審查監督工作的意見》，要求開展預算績效審查監督，注重績效評價、績效審計與績效審查監督的有機銜接。但實務中往往側重于對被審計對象真實性、合法性的審查，由于時間、資源、精力有限，很少對其使用效益進行績效審計，使得部分資金使用的效益性得不到有效的監督。

(三)財政專項轉移支付資金審計難

財政專項轉移支付資金的使用是每年預算執行審計關注的重點，在審計財政專項轉移支付資金撥付及時性的問題時，我們遇到了這樣一個問題：由于資金未達到撥付條件，財政部門未及時下撥資金。根據《關于進一步加強財政支出預算執行管理的通知》的規定，地方各級財政部門要會同有關部門做好轉移支付資金撥付的前期準備，力爭做到資金一旦下達，及時分配使用，超過2年未及時撥付要收回統籌使用。但是從資金的安全性考慮，由于項目進展慢，資金確實不應該下撥，否則會存在一定的資金風險。此時在界定這個問題時就會存在疑慮，給上級專項轉移支付資金的審計帶來一定的難度。

三、完善預算執行審計的路徑建議

(一)強化全口徑預算管理

充分發揮審計對預算的事前預警、事中控制、事后評價的審計功能，分析政府預算編報范圍是否客觀、全面，有沒有未納入預算管理的資金；分析預算編制細化問題，年初預算資金是否準確客觀的細化至各個部門、各個單位、各個項目；分析編預算的具體情況，審查財政部門年初總預算、分部門預算情況、指標文件等相關資料，對于代編預算的實際規模和去向進行研究。此外，針對實際工作中開展比較難的情況，相關部門要完善相應法律法規，為開展財政預算執行審計提供法律支撐，便于審計人員有章可循，有法可依。

(二)加強預算執行績效審計

開展績效審計工作，必須有一套完整、客觀、公正的績效評價指標體系，包括評價指標、評價標準、評價方法。評價指標將審計目標量化，要具備有一致性、客觀性、全面性、明確性等特征；評價標準是衡量預算執行績效審計的量尺，可以是法律法規、政策條例或是行業規章；評價方法是進行績效審計評價的具體方法，包括定性評價方法和定量評價方法，如成本收益法、綜合評分法等。如何建立一套具有高度適用性的績效評價體系是亟需解決的問題。有了一套明確的績效評價體系，審計機關就可以加強預算執行績效審計。同時，還要提升預算執行績效審計的效率，改變傳統的事后審計的做法，將審計關口前移，在事前或事中就介入審計對象，將事前預警、事中控制和時候評價相結合，尤其應加大對一些重大投資項目、重點民生工程等領域的全過程跟蹤審計，及時發現問題，及時糾偏，減少資源浪費，遏制腐敗，使財政資金的運用更具經濟性、效率性和效果性。吳中區審計局在探索對投資項目開展績效審計；改革投資審計模式，逐步推進投資審計的“三個轉變”：從數量規模向質量效益轉變、從單一工程造價審計向全面投資審計轉變、從傳統投資審計向現代投資審計轉變，推進投資審計全面轉型和全面發展。

(三)加強財政專項轉移支付資金的審計

專項資金是針對具體的項目申請的，審計時重點查看專項轉移支付項目具體設立相關狀況，專項轉移支付資金是否有清晰的政策目標和充分的設立依據，是否存在虛報項目申請資金的情況；重點審計專項轉移支付資金的具體分配情況，分配的程序是否符合規定，申請獲得的資金是否充足，分配的資金與原先申報的資金用途是否一致，是否存在先分配資金后開展申報工作、未達到規定標準即獲得資金、是否項目資金已申請到，但是由于項目的實施方案滯后、項目實施進度緩慢等原因導致資金滯留在財政部門或項目單位，導致財政資金的效益未能得到有效發揮。

(四)加強重大政策貫徹落實審計

在國家重大政策措施落實的背景下，為保障財政資金安全，財政預算執行工作要與政策落實跟蹤審計緊密結合，在促進國家重大政策進一步落實的同時，加強財政預算執行審計工作的全面性和有效性。在政策落實跟蹤審計過程中，要不斷探索優化審計工作流程，加強政策落實跟蹤審計與預算執行審計的融合，提高審計監督整體效能，發揮審計合力。注重反映穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等重大任務完成情況，重點關注精準脫貧、“三大戰略”推進、區域協調發展、“放管服”改革、創新驅動戰略實施、營改增試點效果等重大決策部署貫徹落實情況，堅持邊跟蹤邊審計、邊督促邊整改，推動大部分問題在審計中得到糾正，及時通報發現的問題，督促落實整改，從而促進發展、改革、安全、績效。在每年開展的預算執行審計中，同時開展好政府性債務審計，摸清債務的規模、結構和風險等底數，促進遏制隱性債務增量、積極穩妥化解隱性債務風險，推動建立健全地方政府性債務管理制度體系，打贏打好防范化解重大風險攻堅戰，提高國家治理現代化的能力和水平。

(五)加強審計人才隊伍建設

“工欲善其事，必先利其器”。為了更好的完成預算執行審計工作，必須要不斷地提升審計人才隊伍的質量，發揮長處，補齊短板，不斷適應多種多樣的審計要求。審計機關在今后的工作中，要把提升審計人員素質作為重點工作方向，加強對審計人員在審計業務、大數據應用、審計法律法規運用等方面的培訓工作，借助高效師資力量開展專業化培訓，赴兄弟單位進行學習交流，提高審計人員綜合能力素質，筑牢審計事業發展的人才基礎。

(六)加大披露力度，促進整改

預算執行審計是每年都會進行的常規審計，但部分問題卻存在屢犯屢查，屢查屢犯的現象，因此必須完善相關制度，促進審計整改。一是要加大披露的力度，提高審計信息監督的公眾參與度，以此加強對政府財政資金的社會監督，提高資金使用效率，提升政府的國家治理能力；二是完善整改落實制度，督促被審計單位及時整改發現的問題，吳中區審計局把審計整改作為審計工作的重要環節，針對預算執行審計中發現的問題，積極督促各審計組跟蹤審計整改情況，落實審計整改銷號制度，嚴格對照審計報告整改一項銷號一項，對未整改事項進行催辦，要求整改單位和部門切實強化制度執行和問題整改意識，確保發現的問題及時得到整改，及時完成預算執行審計整改報告提交人大常委會審議；三是要加大懲戒追究力度，使審計結果得到重視，真正落實到預算資金的使用規范性、效益性上，杜絕屢犯屢查，屢查屢犯的問題。吳中區審計局探索建立與紀檢監察委員會的整改督辦聯合機制，形成整改合力，切實糾正和防止屢審屢犯、屢禁不止的現象。