大型水利樞紐工程水費收取問題研究

司 楠 黃河水利水電開發(fā)集團有限公司

H水利樞紐工程作為治理開發(fā)黃河的關鍵性工程，具備防洪、減淤、供水、灌溉、發(fā)電等多項功能。自投運以來，已經(jīng)發(fā)揮了巨大的綜合效益，為保障黃河中下游人民生命財產(chǎn)安全、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、保護生態(tài)與環(huán)境做出了巨大貢獻。H水利樞紐的建成使庫區(qū)取水得到了極大的保障，隨著供水工程的陸續(xù)建成并投入運行，在發(fā)揮供水效益促進相關地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的同時，H水利樞紐的管理和可持續(xù)發(fā)展面臨一些挑戰(zhàn)。

一、水費收取現(xiàn)狀

以H水利樞紐庫區(qū)(包括對其進行反調(diào)節(jié)的西霞院庫區(qū)，下同)為供水水源的取水口共9個，目前已建成5個、在建3、待建1個。主要用于工業(yè)、城市供水以及農(nóng)業(yè)灌溉、生態(tài)補水等，年取水量約15億m3。這9個取水口中，有5個是納入初步設計階段的供水項目，4個為樞紐工程建成后新規(guī)劃建設的供水項目；9個取水口中有3個由H水利樞紐管理運行，其余6個取水口的管理和運營均由地方負責。目前，已建成的5個取水口的水費由流域機構(gòu)負責征收，H水利樞紐尚未對各取水口收取水費。

H水利樞紐工程公益性特征突出，發(fā)電收入是目前維持其安全穩(wěn)定運行的重要保障，但因來水豐枯變化劇烈以及不斷擴大供水規(guī)模造成的發(fā)電減少問題已經(jīng)顯現(xiàn)。隨著取水工程逐步建成并投入使用，庫區(qū)取水量大幅增加，使H水利樞紐的收入不斷下降，而支出卻逐步增加，面臨越來越大的資金壓力，對樞紐安全運行保障造成很大影響。一方面，近年來黃河上游來水變化大，不穩(wěn)定性特點突出，部分年份達不到設計水平，一定程度影響了開發(fā)公司正常收入，同時隨著樞紐投入運行時間增加，設備設施老化加劇，改造更新、日常維修養(yǎng)護成本大幅增加，加之水資源費、庫區(qū)基金等征收費用，進一步加重了樞紐正常運行管理的不利影響。另一方面，隨著H水利樞紐庫區(qū)取水口相繼投入使用，庫區(qū)供水量不斷增加，在加劇庫區(qū)發(fā)電用水緊張矛盾、進一步推升H水利樞紐調(diào)度管理和發(fā)電運行成本的同時，無法收取任何水費，對運行管理也造成一定影響，合法權(quán)益未能得到有效保障。

二、水費收取存在的問題

H水利樞紐庫區(qū)供水規(guī)模呈現(xiàn)逐年增加的趨勢，而且取水口還將不斷增加。考慮到H水利樞紐所在的地方均為黃河流域缺水地區(qū)，近年來經(jīng)濟社會快速發(fā)展對水資源需求不斷增加，規(guī)劃從H水利樞紐庫區(qū)引水可能性大幅增加，必將加劇日益嚴重的水資源短缺矛盾。庫區(qū)取用水缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，水費收取權(quán)益未得到保障，這已實質(zhì)性地影響了H水利樞紐防洪、防凌、減淤及發(fā)電等綜合效益的有效發(fā)揮。庫區(qū)水費收取存在以下問題：

(一)庫區(qū)管理投入與供水權(quán)益分配不對等

由于部分取水口管理運行單位能力水平有待提高，同時缺少有效的監(jiān)督管理措施和手段，仍存在水資源浪費等問題。尤其在來水不足的年份，H水庫在調(diào)度、發(fā)電等方面要支付更多的運行成本以保障取水口的正常取水，同時也進一步加劇了水資源的供需矛盾。

目前供水收益尚未明確分配方式，庫區(qū)管理投入與供水權(quán)益不對等，現(xiàn)有供水格局可能存在與有關法規(guī)不相符合的情形。

(二)樞紐因供水造成的發(fā)電經(jīng)濟損失無補償渠道

近年來，H水利樞紐供水規(guī)模日益增加，已達到工程規(guī)劃設計供水規(guī)模的4倍，該部分供水從庫區(qū)引走后直接減少了樞紐的發(fā)電水量，導致發(fā)電企業(yè)經(jīng)營收入減少，直接影響H水利樞紐效益。而且，隨著庫區(qū)供水規(guī)模的不斷擴大，該部分損失也將不斷增加，尤其在枯水年，庫區(qū)用水矛盾將更為尖銳。H水利樞發(fā)電經(jīng)營單位為企業(yè)，自負盈虧，企業(yè)在承擔社會責任的同時，也在加大自身經(jīng)營困難的壓力，根據(jù)“誰受益、誰承擔、誰補償”的普遍性原則[1]，這部分損失理應得到補償，而目前取水影響補償機制尚未明確。

(三)取水信息交換不暢加重對樞紐運行調(diào)度的不利影響

H水利樞紐為綜合利用工程，功能目標多樣，發(fā)揮最佳效益需要各功能彼此協(xié)調(diào)，因為庫區(qū)多點取水會改變來水過程，造成水庫管理難度增加，對樞紐的防洪、防凌、供水、發(fā)電產(chǎn)生不利影響。現(xiàn)階段，庫區(qū)取水運行管理主要由流域機構(gòu)實施監(jiān)督管理，大部分取水口由當?shù)毓┧畣挝贿\管，H水利樞紐作為庫區(qū)管理責任單位卻難以獲取相關信息，目前也尚未建立信息交換機制，進一步加重了對樞紐運行調(diào)度的不利影響。

(四)樞紐公益性功能缺乏有效補償機制

近年來H水利樞紐調(diào)度運用中供水任務加重，調(diào)度難度也相應增大，黃河水沙資源的矛盾、水量調(diào)度與電量調(diào)度的矛盾更加突出。解決這些矛盾的原則是“社會效益優(yōu)先，發(fā)電效益服從社會效益”。就H水利樞紐發(fā)電效益而言，其運行條件是十分不利的。目前樞紐運行只有發(fā)電產(chǎn)生經(jīng)濟效益，收入來源單一，抗風險能力較差。受黃河來水偏枯和庫區(qū)引水增加影響，發(fā)電量年際變化大，保障樞紐運行安全、綜合效益充分發(fā)揮和生產(chǎn)運行管理企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，將面臨更為嚴峻挑戰(zhàn)。因此，亟待建立公益性功能的有效補償機制，有效化解公益性樞紐工程面臨的運行問題。

三、水費收取方式探討

在借鑒其他水利工程供水收費實踐經(jīng)驗的基礎上，對H水利樞紐工程水費收取研究提出以下四種方式。

(一)在現(xiàn)有供水水費內(nèi)分攤

H水庫是黃河干流河道型水庫，在實際供水中，通過樞紐調(diào)節(jié)，滿足取水工程在取水過程中水位和水量的要求，進一步提高了供水保證率，因此供水權(quán)益分配單位應包含H水利樞紐。基于此，應對目前收取的水費，按照一定的分配比例進行合理分攤。

(二)雙方協(xié)商談判確定

由于H水利樞紐為中央直屬水利工程，按照《政府制定價格行為規(guī)則》《中央定價目錄》等相關規(guī)定，供水價格可由供水雙方協(xié)商談判確定。因此，供水雙方自愿協(xié)商的，按照有關規(guī)定在報備國家發(fā)展改革委后可執(zhí)行該方案。

(三)國務院價格主管部門審批確定供水價格

按照《水法》《價格法》等相關規(guī)定，如果供需雙方不能自愿協(xié)商談判解決供水價格問題，可由國家發(fā)展改革委商水利部制定H水庫供水價格政策。

(四)建立發(fā)電損失補償機制

按照有關規(guī)定，工程取水對其他用水戶造成影響，造成量化損失的需進行損失估算或核算，涉及影響的應提出補償方案建議[2]。因在H庫區(qū)建設取水工程，造成了H水利樞紐發(fā)電損失、減少企業(yè)收入，應由取水單位補償發(fā)電損失。此方案需要探索建立發(fā)電損失補償機制。

經(jīng)綜合比較，現(xiàn)階段H水利樞紐供水采用雙方自愿協(xié)商談判解決方式較為合理。

四、下一步工作及對策建議

為進一步推動形成水庫取水管理和供水水價良性機制，提出以下對策建議。

(一)出臺H水庫管理辦法

H水庫庫區(qū)位于兩個省級行政區(qū)境內(nèi)，管理十分復雜，涉及流域機構(gòu)、H水利樞紐以及兩個省的水利主管部門。建議加強管理頂層設計，明確水庫分級管理權(quán)限，區(qū)分水庫不同用途，明確流域機構(gòu)、地方省級水行政主管部門、水庫管理單位、取水用戶的職責等。

(二)規(guī)范庫區(qū)取水許可管理和加強用水過程監(jiān)管

規(guī)范取水許可管理相關流程。在庫區(qū)取水許可審批時，建議增加征求水庫管理單位意見和建議環(huán)節(jié)、提交與水庫管理單位簽訂的供水協(xié)議等材料，以加強H水庫規(guī)范管理，以利于水資源有效管理，有利于實現(xiàn)用途管制。

(三)開展H水利樞紐中長期供水規(guī)劃研究

H水庫所在的河南、山西兩省地方發(fā)展用水剛性需求在不斷增加，從H水庫引水的規(guī)模也逐漸增大，而H水利樞紐為綜合利用工程，多重供水任務交織在一起，任何一項任務的變化可能引發(fā)對其他任務的不利因素，建議加快開展H水利樞紐中長期供水規(guī)劃研究，對今后二三十年地方需從庫區(qū)供水的需求進行系統(tǒng)梳理，分析增加供水可能產(chǎn)生的累積效應和系統(tǒng)影響，合理確定庫區(qū)供水目標，確保樞紐工程綜合效益的發(fā)揮。

(四)推進庫區(qū)供水雙方協(xié)商談判工作

中央直屬水利工程可通過供需雙方自愿協(xié)商的方式確定供水價格。該方式具有較好的靈活性，可在雙方共同協(xié)商的情況下較短時間內(nèi)擬定供水協(xié)議，實現(xiàn)用水收費。需盡快組織相關人員赴取水單位溝通交流，就相關政策與取水單位進行溝通，了解其談判商定價格的意愿，加快推進雙方協(xié)商談判進程。

(五)開展水庫優(yōu)化調(diào)度有關研究

水量是H水利樞紐運行調(diào)度中的關鍵要素，管控好水量及變化過程，做好水庫優(yōu)化調(diào)度是促進樞紐綜合效益發(fā)揮的重要措施。合理評估現(xiàn)狀供水對完成水庫多項任務的影響和制約條件。綜合利用水庫的多目標優(yōu)化調(diào)度理論，在保障防洪(防凌)、減淤任務完成前提下，結(jié)合黃河來水新情況，以及灌溉、供水等新要求，就H水庫庫區(qū)供水情境下的水庫運行調(diào)度進行優(yōu)化研究，加快實施H水庫近期汛限水位動態(tài)控制試驗研究，為充分利用洪水資源、提高水庫綜合效益提供技術(shù)支撐。

(六)加強庫區(qū)取水工程用水計量和信息共享

落實最嚴格水資源管理制度要求，加強庫區(qū)取水工程用水計量和信息共享。進一步加強取水監(jiān)測計量，建立針對水庫取水、用水和節(jié)水的在線監(jiān)測系統(tǒng)，提高取用水的監(jiān)管能力，建立庫區(qū)取水工程基礎信息庫，實現(xiàn)取水信息實時查詢。

(七)爭取國家對公益性功能補償

H水利樞紐在防洪、防凌、減淤、農(nóng)業(yè)灌溉供水等方面公益性顯著，相關投入無補償機制，只能通過發(fā)電收入支撐樞紐正常運行。為進一步完善樞紐運行保障機制，建立健全H水利樞紐公益性任務運行費用補貼機制，在落實工程管理單位基本支出和維修養(yǎng)護經(jīng)費的基礎上，采取運行費用補貼等方式，拓寬工程公益性任務運行費用補償渠道[3]。向國家稅務機關申請繼續(xù)給予增值稅優(yōu)惠政策，減輕企業(yè)經(jīng)營壓力。