“政銀擔”合作模式分析及政策創新建議
——以安徽省為例

張靈慧，戴欣晗，蔣潔茹

（安徽財經大學金融學院，安徽蚌埠 233030）

引言

近年來，小微企業已成為國家重點發展對象之一，國家已出臺適用于小微企業的各項政策。就安徽省情況來看，小微企業對全省經濟貢獻率、稅收貢獻率均超過50%，就業貢獻率則高達90%，發揮著社會穩定器的作用。但相比于大中型企業、龍頭企業，小微企業貸款門檻高，往往需要承擔較高的融資成本，擔保機構同樣也承擔著巨大的代償風險。對于小微企業來說，融資的難與貴是當下的一大難題。為了打造適合該類企業的生存環境，同時推動該類企業的發展，安徽省政府于2014年底先于全國推出了“4321” 新型政銀擔合作模式，建立了“資源共享、風險共管、優勢互補、多贏互利”的新型政銀擔合作關系，并在全省組織開展試點。

新型“政銀擔”合作模式以初始模式為基底，將政府信用這一因素添加進新模式，彌補了原有模式暴露出的弊端，規定了小微企業違約后政府、銀行、省擔保集團和擔保機構的代償比例，有效發揮了政府在小微企業融資擔保問題上的引導作用，具有明顯的政策性功能，同時使得模式中的每個主體能夠實現共贏。然而安徽省在大力推動“政銀擔”業務中因為小微企業融資擔保的基本性質中所帶有的準公共物品屬性，以及合作模式中各主體因素的影響，也在業務實際推進工作中暴露出許多需要解決的問題。通過研究分析“政銀擔”合作模式，挖掘潛在風險因素，針對病因提出有效改進意見，推動“政銀擔”業務更好的發展，充分發揮支微支農作用，回歸其政策性功能。

一、“政銀擔”合作模式創新優勢

（一）比例責任再擔保，增強銀行放貸信心

在傳統的擔保模式中，銀行的職責僅限于放貸，違約責任不由其承擔，一旦發生違約情況，擔保機構將承擔全部代償責任。對于融資擔保機構，政府僅根據補貼政策分擔一定的風險壓力，致使融資擔保機構的違約風險變大，從而使得銀行在選擇貸款企業時的標準較高。新型的“4321”擔保模式則為以往融資擔保機構的全額代償風險分擔了一定比例的風險，從而“政銀擔”一體的擔保分擔和代償補償機制形成。該模式規定，單戶2 000 萬元以下的小微企業貸款擔保業務一旦發生代償，由承辦的市、縣政策性融資擔保公司、安徽省信用擔保集團、銀行、當地政府，按4∶3∶2∶1 的比例同擔風險責任，分擔了融資機構的全額代償風險，提升了銀行對小微企業和個體農戶的放貸信任度[1]。

（二）以省擔保為主導，明確政策性定位

從過去的銀擔合作模式中能夠發現，小微企業由于信譽度不足和擔保抵押品匱乏，使得擔保機構和商業銀行業務合作過程中出現困難阻礙，民營擔保機構的盈利性更是使得銀擔合作出現不少潛在隱患[2]。如今，政府作為第三方加入到原有模式中來，用政府信用彌補了個體信用的不足，明確了省擔保作為政策性融資擔保體系的主導，確定了融資擔保的政策性功能，給予了小微企業很大的支持。

（三）財政資金持續投入，支持模式創新

在小微企業貸款融資過程中，公共財政的適度介入起到了積極正面作用。2014年，代償補償資金池在安徽省正式設立，當小微企業貸款業務發生違約時，將會用這個由中央和地方財政共設的資金池中的資金對承擔代償責任的省擔保機構予以補償，省擔保機構的風險承擔能力因資金池這一新模式得到了增強。財政資金的持續投入將會帶動全省政策性擔保體系積極服務于小微企業的融資貸款業務，能夠有效緩解銀行在面臨小微企業貸款風險大時的顧慮，為小微企業打造更寬裕的融資環境，使得在社會中流動的資金能更多注入小微企業，從而助力小微企業的發展[3]。

（四）建立健全擔保體系，服務小微企業

在新型合作模式的推進下，“政銀擔”一體上下貫通的政策性融資擔保體系得以在全省范圍內構建，改變了以往各擔保機構分散、業務規模小、擔保能力弱的特點[4]。擔保合作關系不再是融資擔保機構與銀行的單一合作，對于新型的融資擔保體系和銀行金融機構體系來說，這是兩個體系的融合互助。在實際業務開展中，銀行與擔保機構二者因為不對稱的信息獲取而帶來的無意義的時間損耗也會大幅度降低，小微企業的擔保費率有了明顯的降低，小微企業的貸款資金到位的效率也得到了提高。政策性融資擔保體系的建立健全，能給小微企業帶來更優質的服務。

二、“政銀擔”合作模式推進過程中存在的問題

（一）融資擔保業務政策性定位不清晰

作為“政銀擔”合作模式主體之一的融資擔保機構，其自身具有兩種經營業務，即政策性融資擔保業務與市場性融資擔保業務。前者發揮的是政府導向功能，后者則是將盈利能力作為主要經營目標。融資擔保機構對這兩種業務并沒有清晰明確的界定，所以在業務開展時往往業務類型不明確，會使擔保機構在執行政策導向業務時伴隨有一定程度的盈利性，功能定位不清晰，成為了“政銀擔”合作業務開展的一大阻礙。

（二）新型合作模式風險管控能力不足

基于海外與國內其他省份的過往經驗，安徽省于2014年出臺的“政銀擔”合作模式。新模式規定了小微企業發生違約后各主體的代償比例，雖然降低了代償率，但是違約風險還是會隨著模式的推進慢慢顯露出來。且因為模式中的各主體缺乏風險識別與及時管控的能力，政府面對貸款后的違約風險也沒有制定相應的應對措施，造成了新型合作模式整體的風險管控能力不足。

（三）政策性融資擔保監管體系不健全

我國目前對于政策性融資擔保業務所制定的監管制度相較于國外的融資體系有著明顯的缺陷，各主體的職責不明確。例如，德國成立的聯邦金融監管局可以直接對小微企業的融資擔保業務進行監管，而我國目前出臺的文件只是從政府層面對小微企業的融資擔保進行了政策性引導，并沒有對“政銀擔”業務后期的跟蹤與監管做出嚴格的規定[5]。

（四）銀行內在動力不足，參與積極性低

銀行是極度的風險厭惡者，出于保守的風險投資心理，其只會在明確核驗過無風險后才給企業貸款。新型的合作模式雖然加入了政府信用，增強了銀行的放貸信心，銀行的業務流量也得到了提升，但因為“政銀擔”業務量不在銀行考核指標當中，政府只起到了引導鼓勵作用，并不是強制其開展，銀行本身也更傾向于風險較低的擔保機構全額擔保形式，造成了銀行缺乏內在動力，也就削弱了銀行參與的“政銀擔”業務的積極性。

（五）擔保機構自身能力弱

開展“政銀擔”合作業務的多為地方性的擔保融資機構，受規模大小和區域的限制，發展緩慢。相比于我國實力強、規模大的銀行業，擔保機構存在明顯的差距，在實際合作中與銀行實力并不對等。另外，擔保機構本身對人才的吸引力不足，人才更愿意選擇實力更加雄厚的銀行，加之機構還未擁有較為完善的人才育成制度，培養不出專業性人才，所以不能很好發展業務。專業人才的匱乏一定程度上導致了機構自身的能力較弱。

三、“政銀擔”合作模式業務推進的建議

（一）明確政策性融資擔保體系定位

首先，政府應加大投入體系建設的資金量，明確規劃政策性融資擔保體系的功能，有方向性和計劃性地使政策性融資擔保體系得到充分完善。其次，以美、日、德、法四個國家為例，這些國家的中小企業的擔保體系都體現出非盈利的特征，我國政府應該認真學習，以其為建設藍本，細分體系內的規定，定性區分政策性融資擔保業務和市場性融資擔保業務，劃分建立專門從事政策性融資擔保的金融機構，保證融資擔保的政策性功能。

（二）增強新型合作模式的風險管控能力

借鑒國外經典的擔保模式。德國建立了擔保銀行與各州政府分擔風險，保證了擔保體系的正常運行。日本政府以自身強力的再擔保政策讓本國擔保機構能夠得到自由發展[6]。有鑒于此，第一，我國政府要制定相應的管理辦法，針對貸款后期的風險進行監控管理。第二，政府可以學習借鑒德國模式，考慮將擔保機構和銀行合并建立具有政策性功能的擔保試點銀行，有針對性地為企業做出個性化的融資擔保業務，更好服務于小微企業。

（三）加強對小微企業的資產評估力度

小微企業的資產信譽等情況信息可能不準確，這會讓銀行與融資擔保機構做出不準確的評估，以至于在放貸時有各種顧慮，導致了融資難環境的存在。因此，政府應加大對小微企業的資產評估力度。一是利用資產評估機構的專業經驗，促進小微企業完成改革和兼并重組，使小微企業在這一過程中進行優勝劣汰，篩選出優質的小微企業，讓真正值得投資扶持的小微企業獲得資金，改善經營狀況，得到更好發展，從而達到銀行的放貸標準。二是完善資產評估的全面性，不僅對于小微企業的有形資產進行評估，對于其所持有的無形資產也要涉及，由此估算出小微企業較準確的實際價值，篩選出優質企業，從而節省銀行和金融機構投入的時間和資金成本[7]。

（四）擔保機構完善人才培養和人才引進制度

首先，擔保機構應該制定一系列完整的人員培訓機制。定期讓機構業務人員進行學習，并積極組織能力培訓，豐富業務人員的知識儲備，提升業務人員的綜合素質，從而提升自身的業務承擔能力。其次，為從外部引進專業性人才制定專屬的引進制度，為引進人才提供優越的福利待遇，讓引進人才來得了、待得住。最后，每年擔保機構可以從一流高校中選拔人才，挑選培養對象，提供相關的住房、獎金等福利待遇，培養適合機構擔保融資業務的專業人才。唯有擁有具備專業能力和綜合素質高的人才，擔保機構才能在“政銀擔”業務給予的政策支持中抓住機遇、做大做強，在與銀行的合作中提升自身的地位。

（五）政府完善相關法律

通過研究發現，經濟發達的國家在融資擔保業務方面的法律法規比較完善，針對擔保業務的準入制度有較高的標準，在規章制度中闡明了擔保業務中各主體所對應的定位與功能。以美國的《中小企業法》和《小型企業投資法》為例，這兩部法律中規范了美國融資擔保的具體對象、標準以及融資擔保金額的額度和資金的具體用途。我國政府應及時修正完善法律法規，確保政策性融資擔保體系正常有序進行。