關(guān)于當(dāng)前土地房屋征收工作困難的幾點(diǎn)思考

張建建 駐馬店市驛城區(qū)房屋征收服務(wù)中心

一、當(dāng)前土地房屋征收的主要特點(diǎn)

(一)土地房屋征收面積越來(lái)越廣

由于歷史原因，改革開(kāi)放之前，我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量分布于各地，全國(guó)城鎮(zhèn)化率極低。所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，城市化建設(shè)高速開(kāi)展，所需的建設(shè)用地也隨之增多，以駐馬店市為例，2020年駐馬店市驛城區(qū)的拆遷征地面積約為7 000余畝，比2019年同比增長(zhǎng)49.96%，增長(zhǎng)幾近過(guò)半，由此可明顯得出當(dāng)前土地房屋征收面積在不斷擴(kuò)大。

(二)各級(jí)自然資源管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家具體行使征收土地的權(quán)利

土地所有權(quán)根本屬于國(guó)家，只有國(guó)家才有權(quán)征收土地房屋，進(jìn)行城市建設(shè)。但在實(shí)際過(guò)程中由于各種現(xiàn)實(shí)條件的限制，征收的主體往往是地方各級(jí)政府，由地方自然資源管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使土地權(quán)、完成土地房屋征收工作。

(三)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)趨于統(tǒng)一

在2011年前，由于沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的對(duì)被征收者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各地補(bǔ)償評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一，由此也引發(fā)了一些有關(guān)土地房屋征收補(bǔ)償?shù)募m紛。2011年我國(guó)頒布并正式實(shí)行了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》統(tǒng)一了有關(guān)土地房屋征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，也為征收提供了依據(jù)，明確了地方征收的主體、流程和如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，為我國(guó)順利開(kāi)展土地房屋征收工作提供了條件。

二、土地房屋征收的流程

(一)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

國(guó)家在確定進(jìn)行建設(shè)，需要征收土地房屋后，會(huì)依次進(jìn)行四個(gè)步驟，以完成對(duì)土地房屋征收工作的準(zhǔn)備階段：首先是確定即將被征收的土地房屋的情況，包括被征收土地的范圍，及其所有權(quán)轉(zhuǎn)移問(wèn)題；還有被征收者的情況，征收人員如何組織構(gòu)成，收集征收所需的各項(xiàng)信息，為下一步的順利落實(shí)打好基礎(chǔ)。第二步是進(jìn)行資金的分配，需要聘請(qǐng)專業(yè)的測(cè)繪公司對(duì)被征收的土地房屋進(jìn)行測(cè)算分析，而后根據(jù)測(cè)算所得的結(jié)果進(jìn)行預(yù)結(jié)，完成資金包干測(cè)算。其后是確定對(duì)被征收者的補(bǔ)償方案，依法而定，要最大程度保障被征收者的利益。最后一步是發(fā)布進(jìn)行土地房屋征收工作的政府公告，完成對(duì)征收手續(xù)的辦理。

(二)項(xiàng)目落實(shí)階段

在完成對(duì)土地房屋征收的準(zhǔn)備工作后，需要進(jìn)行的就是土地房屋征收工作本身了，這一部分工作量巨大，需要進(jìn)行有關(guān)政策的宣傳、動(dòng)員人員進(jìn)行建設(shè)、幫助被征收者搬離所在地、拆除所征收的土地上的原有建筑物、對(duì)被征收者進(jìn)行征收補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳌Ｕ魇展ぷ鞯穆鋵?shí)階段對(duì)后來(lái)的建設(shè)影響重大，各部門應(yīng)嚴(yán)格對(duì)待，務(wù)必完美完成各項(xiàng)工作。在這其中，對(duì)被征收者進(jìn)行合理有效的補(bǔ)償是重中之重。在征收集體土地時(shí)要遵循“既數(shù)磚頭又?jǐn)?shù)人頭”的原則，而對(duì)于住宅房屋，被征收人可選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換或貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑢?duì)被征收土地房屋的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)應(yīng)額外關(guān)注員工補(bǔ)償和停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償這兩個(gè)方面。[1]在落實(shí)階段，對(duì)征收工作進(jìn)行監(jiān)督是不可或缺的，因而制定嚴(yán)格合理的監(jiān)查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目落實(shí)的順利進(jìn)行具有很大幫助。

(三)項(xiàng)目收尾階段

在這一階段，主要工作就是對(duì)被征收的土地房屋的建設(shè)工作進(jìn)行審查和解決權(quán)屬辦理方面的相關(guān)問(wèn)題。審查工作由財(cái)政評(píng)審中心和房屋征收服務(wù)中心負(fù)責(zé)，權(quán)屬辦理則由政府和不動(dòng)產(chǎn)登記中心共同處理。

三、土地房屋征收工作中存在的問(wèn)題

(一)征收工作各部分之間銜接困難

土地房屋的征收絕不是由單獨(dú)一個(gè)或兩個(gè)部門完成的，而是需要多個(gè)相關(guān)部門共同完成的復(fù)雜流程，在這種情況下，“踢皮球”的問(wèn)題難免出現(xiàn)。最典型的例子是同時(shí)對(duì)土地房屋的征收，國(guó)有土地房屋的征收工作由房屋征收部門負(fù)責(zé)，但集體土地房屋的征收工作則由自然資源行政主管部門負(fù)責(zé)，這一復(fù)雜的責(zé)任劃分增加了土地房屋征收工作的困難，并且現(xiàn)今大部分自然資源行政管理部門并未有專門的程序和人員進(jìn)行土地房屋的征收，更是使得土地房屋征收工作難以順利高效地得到開(kāi)展。

(二)被征收者方面的問(wèn)題

土地房屋的征收工作涉及人民群眾的切身利益，被征收者往往對(duì)征收工作抱有很大疑慮，并且被征收者習(xí)慣于將自身與原村原單位的糾紛交予征收部門進(jìn)行解決，但這并不屬于征收部門的負(fù)責(zé)范圍，也為征收部門增添了很大的工作量。此外被征收者對(duì)征收工作的相關(guān)政策理解不充分，為得到更高的補(bǔ)償，往往拖延征收工作的進(jìn)行。同時(shí)，在征收過(guò)程中，被征收者對(duì)土地征收工作抱有很大的抵觸心理，原因在于，土地房屋是一家人的安身之處，其地理位置及附帶價(jià)值為被征收者帶來(lái)了好處，一旦被征收，被征收者的利益便遭到了觸犯，所以對(duì)被征收者進(jìn)行動(dòng)員極其困難，一定情況下，還有可能造成不利于社會(huì)穩(wěn)定的事件。最后，對(duì)被征收者如何進(jìn)行補(bǔ)償也是一大問(wèn)題所在。

(三)征收程序模糊，尚不明確

目前《土地管理法》是征收集體土地房屋的依據(jù)，但《土地管理法》只明確了對(duì)土地本身的征收流程，而未特意標(biāo)明如何征收在土地上建造的房屋。房屋的價(jià)值在征收中得不到體現(xiàn)，被征收者的合法權(quán)益無(wú)法得到保障。另外由于對(duì)房屋的征收工作未有明確的流程規(guī)定，在房屋征收時(shí)，若被征收者進(jìn)行訴訟，征收部門便極有可能被判定為違法，而這也增加了征收工作的難度。

(四)房屋征收后出現(xiàn)的補(bǔ)償問(wèn)題

現(xiàn)今我國(guó)有關(guān)房屋補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)尚不完善，對(duì)違章違規(guī)建筑如何進(jìn)行補(bǔ)償也未有明確規(guī)定，在不同的時(shí)間地點(diǎn)對(duì)違章建筑的補(bǔ)償也不盡相同，因此有必要完善相關(guān)的法律法規(guī)。此外，我國(guó)對(duì)被征收的房屋的價(jià)值評(píng)估機(jī)制不合理。貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換是我國(guó)房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膬煞N方式，而其中的貨幣補(bǔ)償就常常存在一些不合理之處：房屋的貨幣價(jià)值由專業(yè)的房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)按照國(guó)有土地征收的評(píng)估方法進(jìn)行評(píng)估，但其程序并未有完善的規(guī)定，即使被征收者對(duì)評(píng)估結(jié)果提出異議，但最終的補(bǔ)償結(jié)果依舊是由政府部門一方確定的，即使補(bǔ)償結(jié)果不理想或不夠合理，被征收者也無(wú)法拒絕，只能接受。另一房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償方式是由政府提供住房給被征收者，但政府建造的安置房大都位于土地價(jià)格較低的城市邊緣或郊區(qū)，被征收者無(wú)法享受到原有住房所帶來(lái)的各種便利。房屋土地的征遷補(bǔ)償矛盾非常突出，即使被征收者能夠接受政府所提供的安置房，安置房卻也不能夠充分供應(yīng)。大條件下，全國(guó)各地均有不同程度的建設(shè)用地緊缺情況，并沒(méi)有足夠的用地能夠用以建造安置房，征收部門與被征收者間的補(bǔ)償問(wèn)題仍待解決。

四、應(yīng)對(duì)土地房屋征收工作中存在問(wèn)題的建議和對(duì)策

(一)房屋征收工作由專門的部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)

在征收過(guò)程中，各部門相互獨(dú)立，無(wú)法有效整合資源，往往會(huì)造成金錢、時(shí)間和人力成本的浪費(fèi)；對(duì)此，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)部門進(jìn)行國(guó)有和集體土地的統(tǒng)一征收，并提高其行政級(jí)別。原因在于征收工作是一件聯(lián)系范圍廣、涉及利益復(fù)雜的項(xiàng)目，征收部門需要有更高的權(quán)限來(lái)開(kāi)展工作，協(xié)調(diào)各方矛盾問(wèn)題。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，從而解決資源分散、職責(zé)交叉的問(wèn)題，也有助于提高征收效率。若要實(shí)現(xiàn)這一設(shè)想，相關(guān)的法律法規(guī)必不可少，當(dāng)務(wù)之急是出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)和政策，并進(jìn)一步完善《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，《物權(quán)法》與《土地管理法》等法律法規(guī)。

(二)加強(qiáng)前期的征收工作

在開(kāi)展征收工作之前，征收部門的工作人員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)征收政策和方案的學(xué)習(xí)，并且要組織居委會(huì)、村委會(huì)和企業(yè)代表集體進(jìn)行學(xué)習(xí)，向被征收者告知征收的基本情況。加強(qiáng)宣傳，促進(jìn)被征收者對(duì)征收土地房屋工作的理解，也要幫助反饋被征收者的意見(jiàn)，防止鬧事等危害社會(huì)穩(wěn)定的事件發(fā)生。

(三)完善土地房屋征收工作的補(bǔ)償機(jī)制

首先需要完善相關(guān)法律法規(guī)，制定合理的具有可實(shí)施性的政策來(lái)解決補(bǔ)償中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題，如違章建筑的補(bǔ)償，房屋地段價(jià)值的補(bǔ)償，要用具體的法令條例來(lái)規(guī)范補(bǔ)償工作的進(jìn)行，調(diào)解被征收者有關(guān)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。其后還需建立完善合理的土地房屋價(jià)值評(píng)估機(jī)制，將所評(píng)估的房屋價(jià)值與市場(chǎng)接軌，引入市場(chǎng)化的評(píng)估機(jī)制。將地段、房屋建設(shè)所耗費(fèi)價(jià)值等計(jì)算在內(nèi)，并令專門人員進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督，為被征收者提供拒絕的選擇。被征收者對(duì)補(bǔ)償價(jià)格有異議時(shí)，可再申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)估，若仍不接受、需要司法強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，征收部門需經(jīng)法院準(zhǔn)許。再有就是要規(guī)范征收工作的進(jìn)行，使其工作嚴(yán)格依法進(jìn)行，按指定流程進(jìn)行補(bǔ)償工作，既要合理保障被征收者的利益，也要堅(jiān)守法規(guī)的底線；如果被征收者不愿意接受政府提供的安置房，可引入二手房交易平臺(tái)，以政府為中介，為被征收者尋求滿意的再住房；對(duì)于被征收企業(yè)的補(bǔ)償則需要征收部門與企業(yè)進(jìn)行充分的溝通協(xié)商之后再進(jìn)行切實(shí)合理的補(bǔ)償。

(四)提高安置標(biāo)準(zhǔn)，政府加大建設(shè)用房投資

土地房屋的征收與安置緊密相連，政府在進(jìn)行安置房建設(shè)時(shí)應(yīng)改變以往安置房位置偏遠(yuǎn)，配套滯后，交通不便等問(wèn)題，彌補(bǔ)被征收者的住房落差。[2]有關(guān)部門在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)，需將安置房放于距市中心較近的位置，并且要配套完善的生活設(shè)施；在征收工作尚未開(kāi)展之前，政府應(yīng)注意儲(chǔ)備安置房用地，以備不時(shí)之需。

(五)出臺(tái)有關(guān)集體土地房屋征收的具體方法

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》只針對(duì)國(guó)有土地上房屋的問(wèn)題，而將集體土地房屋排除在外，而《土地管理法》落后于社會(huì)太多，已不適應(yīng)現(xiàn)今房屋征收工作的進(jìn)行，因此需要盡快制定出針對(duì)集體土地上房屋征收工作的法律條例。房屋是一種特殊的地上附著物應(yīng)區(qū)別于其他附著物，類比國(guó)有土地上的房屋征收程序進(jìn)行征收，并酌情予以適當(dāng)補(bǔ)償。[3]

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)的土地房屋征收工作的進(jìn)行范圍將會(huì)越來(lái)越廣，而由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策各方面的發(fā)展，在征收過(guò)程中遇到的困難也將越來(lái)越大。我們需要與時(shí)俱進(jìn)，完善有關(guān)征收的法律法規(guī)，妥善解決對(duì)被征收者的補(bǔ)償問(wèn)題，為征收后的城鎮(zhèn)建設(shè)工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，推進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程，促進(jìn)國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展。■