完善我國突發公共衛生事件應急管理機制的研究
——以新冠肺炎疫情為例

文/王怡霏

在全國范圍內，面對新冠肺炎疫情，形成了全面動員、全面部署、全面加強疫情防控的局面。我國政府在疫情蔓延后采取的積極、有效防控措施初顯成效。但是，在全國人民積極戰“疫”過程中，也表現出我國公共衛生應急管理機制存在的一些問題。本文主要從應急事件的事前、事發、事中三個階段進行對當前應急管理機制進行分析，討論此次疫情暴露出的我國公共衛生應急管理機制的不足，并提出一些思考和建議，期待這些思考為建設切合實際的公共衛生應急管理機制提供參考。

一、我國突發公共衛生事件應急管理概述

我國應急管理正處于“建管并重”的推進階段[1]。2003年抗擊非典成功后，國家積極推進應急管理工作，逐漸形成基本完整的應急管理體系，其中包括應急預案和應急體制、機制、法制，應急管理機制是“一案三制”體系的關鍵。“統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效”是我國應急管理中機制運行的基本要求和規則。從此次疫情可以看出，雖然我國應急管理經過了十幾年的建設，但仍處于摸索階段，在實際探索和理論建設方面缺乏經驗。因此，強化對應急管理機制的理論研究，不僅可以為應急管理機制的建設提供借鑒，對于完善應急管理體系也具有重要作用。

二、突發公共衛生事件應急管理機制的不足

（一）事前階段：宣教培訓演習機制落實不到位

宣教培訓演習機制，顧名思義主要包括大眾宣傳與教育、定期干部培養訓練以及演習三部分，通常在未發生公共衛生事件的情況下進行[2]。相對于國外較為完善的公眾宣教工作，我國的危機教育仍停留在“形式化”階段，公眾的反應慢、認知度低，在本次疫情防控中出現不少問題。直至2020年1月20日，鐘南山院士指出新型冠狀病毒肺炎可以人傳人后，公眾對此次疫情的關注與重視才達到高峰。盡管此前國家層面提出了預防演練、安全教育等要求，但實施效果并不明顯。

（二）事發階段：監測研判預警機制尚有不足

1.應急情報監測收集緩慢。非典之后，為了加強我國突發公共衛生應急能力，政府投入近120億元推進國家、省疾控中心的相關設施建設，形成了“橫向到邊、縱向到底”的傳染病直報網絡系統[3]。但傳染病直報網絡系統只適用于已知傳染病，同時逐級審核的機制雖然能減少誤報，但該流程效率低，對于此次疫情初期表現出的這樣一種新型疾病，需要一定的時間評估、反復核實和確認，上報周期長，整個申報程序表現得比較緩慢。

2.發布警戒系統有待完善。雖然我國建立了傳染病網絡直報系統，但對于突發公共衛生事件的防范意識較弱，同時應對突發事件的能力也較低，甚至沒有得到真正重視和有效落實[4]。同時我國《突發事件應對法》第43條規定：地方政府在突發事件“即將發生或者發生的可能性增大時”可以發布預警。但地方政府僅僅在發布臺風預警時才行使這項權力，因此，在新冠肺炎疫情中風險預警也沒有真正實施。這說明我國還未形成科學合理的公共衛生決策責任制度，存在著相當的隨意性，難以起到應有的作用[5]。

（三）事中階段：應急處置與救援機制有待完善

1.衛生機構“平戰轉換”不暢

此次新冠肺炎病毒具有易傳染、潛伏期長以及在潛伏期內可傳染的特點[6]。在救治過程中，全面隔離確診與疑似病例、有效切斷傳播途徑的行動顯得力不從心，其原因主要在于床位不足以及缺少可以平戰轉換的感染病房。查閱資料得知，2018年我國綜合醫院、專科醫院、中醫醫院內床位數合計650多萬張，每千人口衛生醫療機構床位數6張。我國三級醫院床位數已使用超過97%，當發生重大突發公共衛生事件時就會出現床位不夠用的情況。

2.應急醫療物資儲備不足

疫情暴發時，由于防護物資用品的消耗量激增，各醫院的防護物資勉強維持救治工作的基本使用量。而在日常狀態下，各醫院醫療防護物資的庫存普遍較少，在疫情暴發時無法滿足應急時的大量需求。盡管各生產企業在春節期間響應號召，積極復產并加強生產力度，但短期內防護用品依舊不富足，醫療防護物資的供需矛盾給疫情防控工作帶來很大困難。

3.物資運輸和配送有待規范

衛生機構在應對突發疫情時，防護物資的準確出庫配送、快速接收還處在初步探索階段，導致各類救治物資斷鏈現象嚴重。第一，如何迅速、安全地完成“最后一公里”的物流配送是物資運輸配送中的一項重要內容；第二，此次疫情治療對物資要求嚴格，將不符合標準的物資轉運到非疫區的過程中也要盡力減少傳染風險，但目前我國還未就此作出規定。

4.急救醫療技能未完全釋放

此次疫情暴發以來，由于病例數量的持續上升，疫情嚴重的武漢經常出現床位不足、核酸檢測供不應求的情況。在初期，為確保檢測質量以及生物安全，核酸檢測只能在定點醫院進行，導致疫區定點醫院人滿為患，很多私人醫院即使符合資質要求也因規范化程度較低而失去救治病例的機會，最終導致疑似患者大規模積壓，也給救援工作帶來困難。

5.協調聯動機制急需完善

黨的十九大之后的機構改革，體現了國家對應急管理工作的關注，國務院組成部門設立了應急管理部。但是新問題也隨之出現，由于應急管理部與其他部委屬于平行關系，很難對其進行協調。與此同時，自然災害事件和生產安全事件主要由應急管理部負責，而衛生健康委員會和政法委員會則主要負責公共衛生事件和社會安全事件。應急管理部在公共衛生和社會安全事件中的責任還未完全理清，作為專職的應急管理機構未在抗擊疫情的過程中體現處最主要的作用。

三、完善我國公共衛生應急管理機制的建議

（一）重視事前預防與應急準備

提升公眾應急防范意識是應對突發事件的首要任務。第一，可將應急防范教育納入中小學日常文化教育的活動中。在課程設置方面，可開設應急防范知識專項課題教學、講座等；第二，政府和相關組織可以通過電視宣傳、廣播、短信推送等方式，向社會大眾宣傳普及面對突發事件時的應急知識以及法律法規，可將相關內容印發成冊免費向公眾發放。

（二）完善事發時監測預警功能

1.完善傳染病申報流程

目前我國傳染病網絡直報系統實際上設了三級審核流程，可改為直接由臨床醫師根據診斷結果上報，使預警關口前移，將上報權限下放給臨床醫護人員，建立網絡指揮控制預警中心，并設立各地醫院專家連線，同時可對重大疫情提供直接預警，提升直報系統效率。

2.完善問責機制

當修改現有的申報流程后上報者的責任被放大，很可能會使一線醫務工作者不愿主動上報，造成漏報的后果。因此應完善問責機制，鼓勵一線醫務工作者上報。同時建立獎勵機制，對報告有功的醫務工作者給予獎勵，尤其是對能提前預報類似此次新冠肺炎疫情的醫生要給予重獎。

（三）提升事中運轉與協調能力

1.改革優化醫療資源布局

我國應進一步優化醫療資源布局，使公共衛生事件發生時各醫療機構都有資質參與救治。加速建立具有研究與救治能力相結合的傳染性疾病專科醫院。同時在綜合性醫療機構中設置傳染性疾病專科，采用“平戰結合”模式，使其在公共衛生事件發生時能夠直接轉變為救治“主戰場”。正常時期各省、市、縣疾病預防控制中心向國家報告不同疾病病例數量等信息。

2.優化應急物資儲備方案

首先，可以建立以國家和省級儲備為主體，各地區儲備為輔的應急物資儲備機制。在公共衛生事件發生時，各地區根據實際需求進行應急物資統一調度；其次，在必要時建立大型應急物資儲備庫進行集中調度；最后，全國醫療衛生行業的專家、團隊可根據需要統一調動。建立國家、地方的藥品儲備平臺信息交互系統，以便及時掌握應急物資的動態信息并適時做出調整。

3.規范應急物資運輸過程

盡快出臺和修訂完善國家和地方應急物資管理的法規，明確相關部門職責。可由國務院及時修訂新的符合我國實際情況的有關突發公共衛生事件的應急條例與應急預案，或者由全國人大常委會規劃制定《國家突發事件應對法》。同時明確物資逆向運輸的衛生檢疫標準，可按照物資逆向運輸目的地的疫情防控實際情況，設定不同的檢疫標準。

4.完善部門溝通協調渠道

雖然目前我國現已建立了多部門合作機制，但也應在此基礎上，深化圍繞公共衛生安全的部門合作，實現資源快速協調、信息即時互通。公共衛生事件發生之前，各部門應明確自身的職責，當公共衛生事件發生后，各部門迅速明確其所負責以及與其他部門協作的具體形式，事后總結經驗，建立一份能長期運行又能隨實際調整的協同方案。