地方投融資平臺公司轉型發展的探討

葛艷武

（上饒投資控股集團有限公司 江西上饒 334000）

一、引言

為了切實提高國家宏觀調控能力、緩解中央財政壓力，1994年我國對財稅進行了分稅制改革。隨著改革的深入和經濟的發展，地方政府事權與財權不匹配的矛盾逐漸顯現，為此，中央加大了轉移支付的力度，并由地方政府成立地方政府投融資平臺公司（以下簡稱平臺公司），籌措發展資金，用于城鎮化建設發展和地方其他事業，包括道路橋梁建設、生態環保、市政和產業園區等基礎設施建設等。由于平臺公司項目投資金額大、投資周期長、資金回流慢，大多數平臺公司只能“以貸養貸”，在快速發展中累積了巨大的債務風險。2014年，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）對地方政府性債務加強管理，此后陸續發布文件要求剝離融資平臺公司債務與政府的關系。在此背景下如何解決平臺公司存量債務、緩解經營壓力、繼續發揮在地方城鎮化建設中的重要作用，成為平臺公司亟需面對的問題。

二、地方政府投融資平臺公司存在的問題

盡管近年來國家采取一系列措施要求控制地方隱性債務以期堵住債務風險的“后門”，另一方面允許地方政府以發行債券形式打開經濟發展的“前門”，但各地為了實現經濟的發展，在財權與事權不匹配沒有根本改善、所獲批發債數額滿足不了地方政府經常性支出的情況下，投融資平臺公司的業務并沒有減少，并且地方政府不再為平臺公司融資業務提供擔保，這使得平臺公司尤其是區縣級以下的平臺公司融資渠道受限、發展困難，再加上其他多種因素疊加，造成平臺公司的經營困難。

（一）債務規模龐大，償債能力弱

據WIND統計，2017年底各平臺公司有息債務合計約為32.3萬億元，扣除掉已納入財政預算部分的債務后，平臺公司債務規模仍然高達30.6萬億元，這只是根據公開信息統計的數據。在實踐中，平臺公司債務更多是通過銀行貸款的方式，沒有對外公布因而無法統計。另外平臺公司自身擁有的可用于償債的資產與負債不成比例，資產中公益性資產較多，且這些資產普遍存在因產權不清晰或存在沒有產權證無法抵押的情況。導致很多平臺公司的經營性收益難以清償其貸款利息，平臺公司債務規模大大超出了自身償債能力。

（二）負債結構不合理

平臺公司所投入的項目具有投資金額大、建設周期長等特點，項目資金來源以銀行貸款為主。盡管有些項目名義上是PPP形式，但實質上依然是通過平臺公司借款而來。最重要的問題是平臺公司融資期限大多為1年期的短期融資，融資期與投資期存在明顯不匹配的現象。項目投資的持續性只能依賴“借款→還債→再借款→再還債……”不斷滾動的方式來維持，金融機構一旦要求抽貸就會發生資金鏈斷裂的危險。

（三）投資產業趨向飽和，突發疫情影響大

隨著我國城鎮化建設的不斷推進，經濟發展由“促增長”向“調結構”轉換。推動經濟發展的原動力正在減弱，諸如修建公路、鐵路、橋梁、機場等傳統基建項目開始趨向飽和。在經濟轉型期，經濟下行壓力增大，尤其是2020年受新冠肺炎疫情的影響，全球的經濟都遭到沉重打擊。平臺公司原有的產業發展空間在縮小，一些受疫情影響大的投資項目停工、停產不斷發生，項目建設所需的物資、人員、設備等供應受限，平臺公司所處的經濟環境遭受嚴重破壞。

（四）商業運作能力欠缺，市場競爭力差

平臺公司雖然形式上是企業但其經營不以營利為目的，而是發揮宏微觀職能作用的實體，其商業運營能力相對較差。有些平臺公司內部治理結構不健全，沒有設置董事會、監事會，高管人員一般由政府任命；有些平臺公司雖設有監事會和董事會，但相關人員是從政府部門調入，受原有行政體制的影響，無法做到相互監督、相互制衡，公司的財務權、人事權及決策權獨立性差。高管人員雖然行政管理經驗豐富，但專業技術能力和經驗相對缺乏，經營性資產獲取經濟效益的能力偏低，在市場環境中競爭力偏弱。

三、對策建議

（一）改善平臺公司轉型的外部環境

平臺公司若要轉型成功，首先需要從外部為轉型提供制度環境和現實條件。

1.完善考核機制。對于地方行政人員政績的考核不僅要看經濟增長速度，還要將環保、負債率等納入考核指標，考核其在任期間經濟發展的質量，并且應明確將由平臺公司承擔的地方政府債務納入考核范圍，并與職務晉升相掛鉤，建立健全行政人員的問責機制。對于債務項目應明確責任領導，將舉債情況納入地方政府主要領導離任審計和經濟責任審計的范圍。

2.改善財權與事權不匹配的狀況。若想平臺公司轉型發展，要適度下放財權和上移事權。中央政府在強化監管的前提下，可在強化地方政府債務管理的基礎上加大對地方債券發行權限的下放力度，使得地市級政府乃至區縣級政府也有一定的發行債券權限；同時對影響長遠發展的重大項目建設由中央政府負責，地方政府可負責區域范圍內的輔助性工作。

3.設立償債基金。平臺公司若要成功轉型，首先應清理存量債務。一般情況，債務項目產生的現金流量通常很難償清債務，靠平臺公司自身經營償還并不現實，也不合理，而一旦違約會影響地方政府和平臺公司信譽度。若平臺公司為了轉型將存量債務轉移給地方政府，地方政府短期內會很難消化移交的債務，進而影響地方政府推進平臺公司轉型的積極性。所以在平臺公司轉型前，可考慮建立償債基金以便平穩有序地從平臺公司接受應由政府承擔的債務。

（二）投融資平臺公司轉型的具體措施

1.明確投融資平臺公司轉型方向。

（1）重新定位平臺公司。投融資平臺公司成立之初主要承擔由政府下達的城市基礎設施融資和建設任務。平臺公司要轉型，首先要重新定位——如何利用自身優勢在市場化的環境下謀得發展。平臺公司擁有諸如土地資源、貨幣資產、政策資源、項目資源、信用資源和融資渠道等地方政府的優勢資源，在長期的運行中也具備政府資產和債務管理能力、多渠道及各類園區綜合開發的籌劃能力與低成本大規模融資的能力等。因此平臺公司可將自己定位為城鎮綜合性資產管理的服務商，以商業化運營模式協助地方政府深化地方城鎮建設，促進當地經濟發展。

（2）明確產業投資發展方向。平臺公司在繼承原有產業建設的基礎上，作為獨立的企業法人要為企業的生存、發展考慮，利用自身優勢及所處環境變化重新確定經營產業未來投資發展方向。我國經濟正處在從“促增長”到“調結構”的轉型期，平臺公司原來賴以生存的“老基建”開始趨于飽和，5G、數據中心、人工智能、工業互聯網、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁等“新基建”隨著經濟的發展成為新的經濟增長點。在新冠肺炎疫情對實體經濟的沖擊及對線上經濟的催化下，中央多次要求加快“新基建”建設。平臺公司可憑借與地方政府的良好信用關系以及長期積累的基建經驗，引領企業向“新基建”方向發展。

（3）分類經營。平臺公司與一般企業相比仍具有特殊性，作為地方國有企業，不僅需要追求利潤，還肩負配合政府發展地方經濟建設的重任。因此其經營的資產不僅有營利性資產，還有公益性資產與準公益性資產，在堅持采用商業運營模式的前提下，平臺公司及政府對不同的資產類型應采取不同的管理目標。對于經營性資產項目，政府作為出資人應向平臺公司提出盈利指標要求，并與獎懲措施掛鉤；對于公益性資產項目，政府應利用政府債、土地溢價收入、國企上繳的利潤等財政方式保障項目資金，并對平臺公司經營資產所發揮的社會效益提出要求；對于準公益性資產項目，政府可通過購買服務、PPP等模式讓平臺公司參與經營管理。

2.轉型的具體改革措施。

（1）理清現有資產負債。平臺公司作為管理者、政府作為出資者共同對公司現存資產負債進行全面核查清算，要對賬面上的資產逐一盤點并明晰產權，對產權不清晰或是存在糾紛的、無產權證的，應報請相關部門予以明晰確認，或是作為資產損失報請政府予以賬面確認。

（2）實施股份混改。長期以來，平臺公司的運行機制已經嚴重固化，單靠從外部聘請職業經理人來轉變運行機制難度非常大。因此，對于有營利性經營的下屬子公司，可以通過引進集體資本、非公資本等對股權進行混合所有制改革，股權轉換的方式包括資產重組、產權轉讓、增資擴股以及IPO等。通過引入外部資本，為平臺公司發展注入新鮮血液，從股東層面產生商業運營需求。

（3）實行獨立的企業法人治理結構。平臺公司作為獨立的經營單位，應具有獨立自主的治理機構，董事會、監事會成員應由股東會、職代會等選舉產生并對其負責，平臺公司高管由董事會選聘并對其負責。平臺公司應改變現有的用人模式，建立具有一定流動性的用人機制，從市場中吸引優秀職業經理人加入，充分發揮其專業技能，幫助平臺公司建立商業運營機制。

（4）實行全面預算管理。可以根據平臺公司制定的戰略目標，結合公司所處環境及自身情況，制定中短期預算經營指標，比如年度預算指標、季度預算指標等，然后將預算指標按照平臺公司內部職責層層分解到相應部門，從而建立起一整套以預算、控制、調整和考評為主要內容的管理控制體系。這種體系采用“集中監控、適度分權”的原則來配置資源提高企業管理效率，據此保障平臺公司中短期目標的實現，最終最大限度地實現平臺公司的戰略目標。

（5）拓展融資方式、優化債務結構。隨著平臺公司商業治理的逐步完善，平臺公司的營收能力及信譽度顯著提升，就可以開拓新的融資渠道與方式。除了常規的銀行貸款、私募債券、融資租賃、中期票據等方式外，還可以向資產證券化等方向發展。除了債務融資，還可以采取多種方式吸收社會資本注資，比如PPP模式，或是成立產業基金或母基金及設立合資公司等方式。資本金的提高可以帶動融資規模的擴大，融資方式的多樣化可以調節債務結構，徹底改變“短貸長投”的不利局面。

（6）建立符合市場化發展的激勵機制。企業制定的各項舉措需要依靠員工執行，因此為了能將上述措施執行到位，平臺公司應建立相應的激勵機制。首先，針對平臺公司管理層，建立符合市場化發展的激勵機制，包括年薪激勵、股份激勵和機會激勵等方式。年薪激勵可分為兩部分，一部分是基本收入，為實現當期預算指標的收入；另一部分則是獎金，是超額實現預算指標時的獎勵。其次，為了形成穩定的團隊留住所需人才，使項目建設能夠持續、穩定實施，建議實行股份激勵機制。比如，員工若能達到既定盈利目標，可對相關人員獎勵績效股份，一起分享平臺公司的經營成果。最后，平臺公司采用權利、崗位、機會、教育等激勵方式，調動員工的積極性。

總之，平臺公司應充分抓住現階段新的經濟增長點，由“老基建”向“新基建”轉型，基于國家治理與改革的方向，將平臺公司打造成定位明確、責任清楚、商業化運營的現代企業。