突發公共衛生事件中數據治理的現狀、問題及對策

李曉輝

(中共寧德市委黨校 管理學教研室，福建 寧德 352199 )

一、研究背景與綜述

突發公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的事件，主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害以及其他嚴重影響公眾健康的事件[1]。新冠肺炎是當前最大的“黑天鵝”事件，其便是突發公共衛生事件。突發公共衛生事件的頻發，給各國人民的生活和工作帶來前所未有的挑戰，并且突發事件之間呈現耦合轉化、連鎖聯動，使得風險管控難度不斷加大，事件復雜性不斷加劇。政府運用數據治理防范化解重大風險，提升應對突發公共衛生事件的處置能力，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。我國為實現國家治理體系和治理能力現代化需要借助現代化信息技術的力量，將其運用于推動社會治理向數據治理的良性轉型過程中，再依托數據思維深刻地改變人們生活和思維方式。特別是政府在應對突發公共衛生事件上，依靠現代化信息技術對事件的動態監測、源頭追溯、科學預判、資源配置等方面發揮著支撐作用，仰仗數據治理能夠促進政府應急處理能力朝著專業性、高效率、精準化方向發展，這已然成為政府實現治理體系和治理能力現代化的必然選擇和現實需求。

通過梳理近些年來國內外有關數據治理的代表性文獻，可以看出隨著數據治理與政府服務、數據治理與經濟發展的相互融合，數據治理的內涵逐步被解析出來，學界對數據治理的概念界定比較全面，但邏輯結構尚未清晰。不同學科領域的學者基于個人研究視角進行了闡述，從數據治理的宏觀、微觀以及成果等層面提出了各自論斷。縱觀文獻(詳見表1)，就數據治理的相關研究現狀而言，學界對數據治理主要集中在數據治理概念體系、制度體系、框架模型、數據處理與決策活動等方面開展了廣泛的研究。

表1 近年來代表性文件對數據治理的定義

突發公共衛生事件中的數據治理是數據治理概念和應用的實踐延伸。數據治理與突發公共衛生事件交叉研究成果相對較少。譚靜、高淑桃指出，數據治理在應對突發公共衛生事件中的現實價值就在于助力和提升數據治理關系構成的協同性和民主性、數據治理機制構成的公共性和科學性，數據治理行為構成的精準化和規范性，以及更好地實現數據治理的二重目標[8]。王一丁、崔連偉認為，數據治理在應對突發公共衛生事件中發揮著重要作用。大數據為政府公共服務賦能、為基層治理助力以及支持突發公共衛生事件應對能力與社會經濟發展[9]。徐自強、孫涵越指出，數據治理緩解突發公共衛生事件所帶來的治理困境，提升政府風險識別與研判能力，及時應對危機與科學決策[10]。周芳檢認為，大數據驅動重大公共衛生事件精準預警、快速預警、動態預警、協同預警[11]。張瑞利、丁學娜指出，數據治理在突發公共衛生事件社區治理中提供精準數據信息、便捷高效的服務渠道、人性化的救助保障[12]。突發公共衛生事件中數據治理是依托數據技術手段和數據管理思維參與到事件全過程中的應急管理，即治理主體對突發公共衛生事件開展相應的預防、研判、應對、善后等數據管理和創新的治理過程中，治理主體按照相關規則和機制，以現實消除風險隱患，達到數據治理良性循環的目的。突發公共衛生事件中數據治理機制由多元參與機制、安全監管機制、權利責任機制、資源共享機制等要素構成，各項機制在數據治理過程中充當著保障數據安全運行、推進數據優化整合、提升數據服務效能等不同功效，是各項機制在突發公共衛生事件處置中運用數據分析、數據優化、數據部署、數據決策的數據處置治理活動。

二、數據治理在應對突發公共衛生事件中的現實價值

數據治理是提升突發公共衛生事件處置能力的必然手段，也是防范化解重大風險重要舉措。將數據治理融入于突發公共衛生事件應急處置中，發揮其現實價值，借此提高政府決策科學化、智能化、高效化的水平，這對推進我國突發公共衛生事件的處置水平具有重要意義。

(一)促進突發公共衛生事件的精準預警

數據治理的功效就在于積極和高效地處置信息數據的能力。在信息數據浪潮中，數據信息來源呈現多樣化，就突發公共衛生事件的數據來源來看，部分來源于各級衛健委、疾控中心等官方數據信息，也有部分來源于各類企業、普通民眾等非官方數據資源，如此海量的數據信息，政府部門若僅借助以往信息管理方式對數據進行分揀、歸類、篩選會變得捉襟見肘，并且事件的數據形式也越發多樣化，可以是各類網站頁面、影像等數據信息，如何快速統計海量數據中有價值且有效的數據資源？如何篩選出多源數據中可能誘發突發公共衛生事件的關鍵信息？此類系列問題都已迫使著數據治理參與到事件的處置之中。數據治理具備精準、高效、快捷的工具屬性，對海量數據資源及異構數據形式可以進行全方位的數據挖掘和定制化的信息推送，以便精準及快速地預測事件的發生。此外，數據治理所具有的運行規則，可對各主體的數據信息進行收集和關聯分析，自動更新檢測出事件的發生概率，從而全方位分揀出有效的數據資源，進而提升預警的精準性。通過數據技術預測出事件將要爆發，便可將預警信息及時、精準地發送至相關部門和民眾，依托現代化信息技術還可以讓不同群體享用個性化的預警信息推送服務，通過電視、廣播、微信、短信等一切可以接收數據信息的設備終端，實現突發公共衛生事件信息全覆蓋、即時性、自動化。

(二)打破部門之間的界限，推進協同治理和民主參與

突發公共衛生事件防控是全民參與的戰役，需要政府、市場、公眾等多元主體的協同參與及共享資源。數據平臺可以增進各部門對事件數據信息的深度共享與關聯分析，打破各層級政府在空間、時間及地域上的界限，強化跨部門、跨地域的數據共享和協調合作，提升各部門之間、條塊之間、國家之間的協同聯動能力和應急處置水平。此外，參與到事件中的治理主體，不再僅是某個單一主體的獨立治理，這源于當前政府、企業、個人都成為了信息數據的提供者，通過現代化信息技術將各方數據信息進行匯總分析的同時，也促進了多元主體參與到事件治理的過程中，打破部門之間的數據屏障。與此同時，在現代化數據技術的影響下，公眾獲悉事件的信息方式和渠道由被動接納轉變為主動獲取，這極大地提高了公眾獲取信息的渠道和參與度，體現出數據治理模式下，多元主體間的民主演進。

(三)有益于政府科學決策，提升政府治理實效

數據治理是現代化信息技術的技術手段，政府部門基于現代化信息技術的運用，可以對政府治理思維和手段進行革新。政府部門面對的突發公共衛生事件具有突發性和不確定性，其要跳出以往處置突發公共衛生事件的認知方式和思維模式，將現代化信息技術合理應用于事件處置中，這對于從海量無序的信息數據中分揀出有價值的數據信息以及動態掌握疫情走向且迅速做出應急響應都具有積極意義，同時現代化信息技術加快了各部門信息資源共享效率，引導政府部門科學制定行之有效的防疫措施。政府部門借助數據治理的技術優勢來指導決策，有利于提高對多源異構數據整合利用的水平，也有助于深層次挖掘和分析數據背后那些優化決策的有效信息，將這些有效信息資源作為決策的依據，貫穿于事件的源頭防范、監測預警、處置救援、恢復重建的生命周期過程中，做到精準預測、精準監測、精準施救，從而提升事件決策過程的科學性。同時，數據治理參與到決策中，可以最大限度地減少決策者個人因素對決策的影響，讓數據信息充當決策的基石且作為科學決策的依據，達到以數據為核心、業務為牽引、決策為目標的數據資源池，進而提高政府決策的科學化、智能化、高效化，實現政府治理成效進階[13]。

(四)增強政府輿情信息把控力度，提高信息傳播效果

各級政府在面對突發公共衛生事件時，相關部門利用現代化信息技術對數據信息開展采集工作，便可對事件的動態有多角度、全方面的感知。在信息無處不在、無人不用的情景下，個人接收和發送信息的方式在變得越發便捷的同時，也加劇了政府部門對海量信息引導和管控的難度，輿情信息把控不妥就容易陷入負面旋渦中，而政府運用數據采集技術可以提前洞悉民意。公眾在各類社交媒體中發布各種形式的突發公共衛生事件信息，倘若僅靠人力開展數據分析，海量信息將是一項繁雜且艱巨的任務，然而借助現代化信息技術來分析海量數據，會使得原本無序繁雜的數據信息變得井然有序且輕而易舉，通過數據分析對公眾的利益訴求、意見建議有更深入地了解，同時對謠言散播的源頭追溯變得有章可循，進而強化政府輿情信息的把控力度，牢牢地抓住主流輿論主陣地。此外，數據治理的廣泛應用，暢通和拓寬公眾獲悉信息的渠道。政府應對事件中可以利用社交媒體在傳播范圍和速度方面的優勢，向公眾精準投放偏好信息，最終提高信息傳播的效率和效果。

三、突發公共衛生事件中數據治理的現實困境

(一)數據治理的機制困境

多元治理主體參與到突發公共衛生事件處置過程中，各主體間工作運行協同機制和數據信息采集機制的著重點不盡相同，就容易造成數據重復采集問題，不同部門對同一對象多次采集的現象，而且各部門在數據資源共享互通上申請審批程序各異，致使信息共享速度不同程度的受限，這就暴露出數據治理過程中協同機制和采集機制的困境眾所周知，海量數據只有實現互通共享，方能發揮數據治理的現實價值，跨地區、跨部門之間數據資源互通共享不足，就可能形成“數據孤島”的現象。公眾是數據信息的制造者同時也是接收者，各種媒介設備為公眾提供了多元的公共渠道。但同時，公眾在信息爆炸時代，這種多元且快捷的渠道又會導致公眾的過度參與和無序參與，這便是構建健全和完善的公眾參與機制所面臨的困境。

(二)數據治理的規則困境

數據治理的規則困境主要表現為標準規范不統一、法律規范不夠健全，這使得政府參與處置突發公共衛生事件的效能大打折扣。各部門在采集事件信息數據過程中的標準規范不統一，不同層級、不同部門之間使用何種數據格式的呈現方式、何種數據分析的技術手段等都沒有統一的規范標準，也尚未有上級部門牽頭作出規范要求，沒有由上而下自成一體的數據規則和數據結構，就可能導致呈現的數據口徑和維度各異的現象，這給后續數據分析帶來極大的困難。各部門在事件防控過程中，也暴露出行為規范性的問題。如獲取的信息由誰經管、后期又如何銷毀等問題，都缺乏相關法律依據作為行動規范指南。此外，我國現有的數據犯罪違法成本偏低，不法分子利用數據技術的漏洞來非法獲利。這不僅會觸犯公民個人隱私，而且還會擾亂事件的治理進度，甚至還會導致政府公信力的削弱。數據技術對提高突發公共衛生事件治理能力具有不可取代的作用。但同時，也要承擔著數據管理者不當利用和不法分子非法使用的風險。

(三)數據治理的人才困境

社會組織是突發公共衛生事件防控工作中的重要力量，從我國社會組織參與程度來看，社會力量參與到事后應急處置較多，而參與到事件的源頭防控、預警監測等事前處置較少，使得社會組織的力量很難得到充分挖掘。這次防控疫情工作中，社會組織發揮的效果參差不齊，偶有發生調度力度不足、多頭指揮、物資浪費等現象，并且社會組織在自身建設上存在管理松散、專業化程度不高、法律意識不強等問題。社會組織中的專業技術人才，在相關法律和協同機制還不夠健全的情況下，其權益有時得不到保障，同時也將影響工作積極性，最終影響社會組織參與事件的服務效能。

突發公共衛生事件防控工作對當前現代化信息技術的要求在不斷地提高，同時對專業人才隊伍也提出了更高的要求。這次疫情，公眾對于防疫工作的關注度空前高漲，政府防疫全程都暴露在公眾視野中，防疫難度也在不斷增大，這就倒逼政府部門需要具備更高級、更專業的數據操控技能以及更高職業素養的專業隊伍，以順勢響應疫情防控工作的變化。此外，我國專業技術人才缺口也在不斷擴大。在公務員隊伍中以管理型人才為主，技術型人才相對欠缺，再加上社會組織的力量未能得到充分的開發，就會出現專業技術人才隊伍相對缺失的困境。

(四)數據治理的技術困境

數據治理參與到突發公共衛生事件管理過程中的服務效能，會因各組織、各主體之間的技術差異而呈現出高低不同的落差。數據管理主體之間技術差異，如中央層面的數據人才的數據管理和開發能力大部分優于市縣層面；城鄉數據技術運用水平差異，如大城市數據采集技術、存儲設備及自動化更新水平大部分優于小城市；受眾群體使用數據技術能力差異，如高知分子對疫情數據使用能力大部分優于弱勢群體。這些客觀差異會使數據技術在不同城市、部門及群體之間出現技術失衡的現象，這種技術失衡又反過來影響數據治理的整體水平。數據治理參與到突發公共衛生事件管理過程中的信息防護難度在增高。現代化信息技術對數據安全監督提出了更高的要求，相關安全監管機制若未能同步跟進，數據監管機構的權責就難以清晰界定，信息數據監督力度就會疲軟，信息防控難度也會上升。科技進步和相關配套安全監督機制之間的失衡，就會使公眾隱私信息被不法分子竊取的概率增高。不難發現，安全監督機制缺失的背后也暴露出相關權利責任機制的困境。

四、突發公共衛生事件中數據治理的優化路徑

(一)建立完善的數據治理運行機制和體系結構

數據治理要致力于在頂層設計上構建一套科學合理、程序合法的運行機制和體系結構，據此來扭轉數據信息在采集、共享、監管等過程中可能出現混亂、沖突、銜接不足的困境問題，方能使其在突發公共衛生事件中發揮出真正的治理效果。

構建規范標準的數據采集機制。由上級部門統一規定各機構、各部門、各企業在線上和線下數據采集的要求，制定一套適合多領域且科學合理的數據采集流程，為避免數據信息的重復采集，還需要進一步明晰數據采集的歸口主體，明確規定事件數據信息采集所需設備、技術、時段等方面的標準，統一數據呈現內容的格式、字段、圖案等信息，從而為突發公共衛生事件應急處置中的數據信息采集工作提供有力保障。

搭建數據協同共享機制。簡化各部門間信息共享的審批流程，對現有全國性數據信息系統或平臺的功能進行改造升級，建設成可跨部門、跨區域進行數據聯動與共享的交互平臺，所有數據信息按規定的標準和要求在該平臺進行整合優化，各單位按相關審批流程申請所需數據信息，達到信息歸口單位統一，打破多部門間信息共享低效率、耗時長等數據壁壘的問題，真正實現不同行業、不同部門的數據資源共享與互聯互通[14]。

建立數據安全監督保護機制。在數據信息采集和使用過程中，明晰數據信息監管主體的權責，同時加強對公民個人隱私信息保護力度和宣傳廣度，營造濃厚氛圍，提高公眾隱私保護意識。政府部門要盡快制定數據信息采集和使用的規章制度，規定負責采集數據的主體、采集數據主體的權責、數據信息使用的范圍等問題，還要進一步明確在數據信息互聯互通的過程中，各部門信息共享的范圍權限以及數據信息泄密的懲罰舉措等相關規則。

(二)通過立法明確突發公共衛生事件中數據治理基本原則

國家在立法過程中明確在突發公共衛生事件爆發的特殊期間個人數據信息處置知情同意的例外規則，而此例外規則的數據管理權限是基于合法性基礎之上，遵循公開透明、目的限制、監管保密、最小必要的原則[15]。國家數據保護的相關法律作為防控期間數據整合與利用過程中的法律依據，它有助于保障數據獲取權利主體依法采集信息的權利，相關數據監管機構對特殊期間獲取數據的主體單位給予最大限度的權限，在整個過程中各相關主體以法律法規為準繩，這便是權力運行合法性的體現。公開透明的原則是要求數據采集和管理主體在事件爆發期間對數據的采集目的、處置方案、保管期限、銷毀依據等方面做到公開透明，并且對數據的用途說明做到言簡意賅，從而得到數據采集客體的認可，這樣合法性便得到鞏固。疫情期間，數據管理主體對數據的用途只能限制于防疫工作中，這便是目的限制原則的體現。監管保密的原則主要是基于信息安全性的考慮，防止信息被不法分子所利用，對數據治理各環節增設監管保密措施。最小必要原則是要求政府對數據收集的權限不能無限度擴張，收集信息的最大限度以達到所需防疫目的最小必要范圍。加強數據治理領域的立法建設，明確數據治理參與事件處置過程中的立法解釋和基本原則，依法規范事件處置中數據信息采集、處置、公布、銷毀等環節的法律邊界，最終實現數據治理從人治轉向法治的治理轉型。

(三)強化社會力量的培育力度，加大專業技術人才隊伍建設

首先，從國家層面制定出社會組織參與突發公共衛生事件的法律解釋和規范性文件，明確社會組織參與應急工作的權利與義務，大力挖掘社會組織中專業技術人才力量，招募或借用技術人才補給到數據治理隊伍中，并給予其身份確定和管理賦權，引導數據技術人才參與到突發公共衛生事件處置全過程中，破除社會組織中專業技術人才閑置的問題。其次，政府部門可以以購買服務的形式，進一步完善與細化購買應急服務制度，將社會力量吸納到專業技術人才隊伍救援工作中，在各項程序、項目、內容做到合法合規的基礎上，向社會公開招標具備數據技術開發技能的服務項目，借此提高社會組織參與事件的工作熱情。再次，對社會組織中缺乏統一調度、多頭指揮、物資浪費等問題，政府部門要建立完善的協同治理工作機制，對本級政府管轄范圍內社會組織力量和隊伍情況建檔設庫，社會組織力量中隊伍規模、專業領域、功能分析等情況進行摸底調查，當事件發生后，就可以從數據庫中尋求專業力量補充到救援工作中，實現對社會力量的統一調度與管理，避免社會救助力量的無序和浪費。

政府部門對專業人才隊伍匱乏問題可以從“外增內擴”兩個方面著手。所謂“外增”主要是在公務員招錄計劃上對數據管理專業技術崗位的需求比重進行適當性擴招，增加更多的專業技術崗位來填補人才缺乏的窘境，此外，可以借助外援力量來壯大專業技術人才隊伍，比如引進高校中高尖端技術人才等外援力量，有計劃地吸收更多人才隊伍加入數據治理行列中。“內擴”主要是從原有人才隊伍內部發展所需的數據管理專業技術人才，公務員隊伍中不乏有一部分專業技術人才從事與自身專業不相關的工作，對于那些具有專業技術學科背景人員，在征得其同意且不影響職業生涯發展的情況下，可將該部分人才吸納到隊伍建設中。同時，培養一批專業技術人才兼職隊伍，對隊伍中年輕干部有針對性地開展業務培訓，如邀請高校或社會組織中的專家學者舉辦專題培訓班，培訓內容可以包括數據管理政策解讀、數據保密知識、數據采集設備運用、數據整合和分揀技巧、數據歸檔與銷毀等知識，同時對兼職人員在職位晉升和績效考核上給予適當傾斜。政府部門通過“外增內擴”對提高組織隊伍專業技術能力、壯大專業技術人才隊伍力量、增強保密與法律意識及完善組織隊伍結構建設等方面均起到至關重要的作用。

(四)縮小城鄉、人群之間數據鴻溝差異，提高“最后一公里”服務水平

政府部門要加大對小城市和農村地區數據技術硬件設備的資金力度和技術扶持，這是削弱城鄉之間防控水平差異的必要基礎措施。當前小城市及農村地區仍然無法全方位配備數據設備，數據信息采集、處理、分析、公布等環節均會受到極大的限制，防控工作的自動化更新能力也會大打折扣。故此，一是要加大對基層地域大數據技術設施設備的財政投入，完善基層數據網絡環境建設。二是加快數據治理平臺建設。充分利用大數據、云計算、物聯網等技術，搭建城鄉大數據集群處理工作服務平臺，為突發公共衛生事件數據信息資源的預警、研判、存儲、處置、公布等環節提供強有力的硬件支撐。

政府部門可以借助數據信息資源，快速提取服務對象的相關信息，區分哪些人群因年齡因素(老人或小孩)導致設備使用受限；哪些對象因身體因素(殘疾或生病)造成設備使用障礙；哪些群體因語言因素(外國人士)引發設備使用不暢。根據先前收集的數據信息，有針對性地提供個性化、便捷化服務，如疫情期間國家對老年人健康碼的驗證只需刷身份證即可，不要求老年人群下載防疫軟件。政府要在確保個人隱私信息得到保障的前提下，打通防控工作的“最后一公里”，靈活借助數據技術來提高人性化服務效能，進而提升突發公共衛生事件的治理水平。

五、結語

隨著我國突發公共衛生事件的頻繁發生，公眾的視野更多地聚焦于政府應對突發公共衛生事件處置能力的建設，致力于事件處置能力建設，這是國家治理體系和治理能力現代化進程的重要環節，也是保障人民利益、維護社會穩定、鞏固國家安全的重要工作，如何運用現代化技術手段來提高突發公共衛生事件處置能力，打贏突發公共衛生事件防控攻堅戰，已然成為當前政策界和學術界爭相研究的焦點。在這次疫情防控過程中，現代化信息技術被廣泛應用于疫情防控工作中，其發揮著至關重要的作用，也關乎著疫情防控的成效[16]。數據治理為突發公共衛生事件處置過程中的精準快速預警、動態監測研判、智能科學決策等方面提供支撐保障。與此同時，突發公共衛生事件防控工作也驅使著政府部門加快數據化管理程度，推進政府加快數據政府的發展步伐，用數據說話、用數據研判、用數據決策來提高政府防控風險和應急處置的能力。當前，值得我們引起高度重視的是，數據治理在參與突發公共衛生事件管理過程中存在專業技術人才相對欠缺、配套運行機制不夠完備、標準規范尚未統一及相關立法還不夠健全等現實困境，該如何克服數據治理“雙刃劍”的挑戰，做到善用數據技術又不過分依賴數據技術，如何運用現代化信息技術提高國家治理體系和治理能力現代化，以便更好地應對突發公共衛生事件，都將是該領域今后主要的研究重點和工作難點。