大數據思維在城市應急管理預警中的應用

張 棟，于玲玲

（南昌理工學院 工商管理學院，南昌 330044）

1 研究背景

隨著信息技術和互聯網的發展，人類社會已步入了信息爆炸的時代，每天都會產生海量的信息，其中有很多是以量化的數據形式存在。當某一特定領域的數據達到一定程度，人們就可以稱其為大數據。大數據是信息海量化的體現，大數據改變了人們思考問題的方式，讓人們注意到以往忽略的事實，對過去的某種現象有了更深入的認識。

大數據在當今社會已被視為一種寶貴的資源，既包括組織自身的信息系統產生的數據，也包括來自組織外部多種形式的數據。從數據的數量來看，其規模迅速膨脹。大數據除了呈現出海量規模的特點外，由于其來源非常廣泛，不斷增長也是其顯著特點。大數據思維其實就是從事物的全貌去研究事物，它是一種量化思維的極致體現，所有的決策都建立在大量數據的基礎上，這是對思維方式的一種重要變革。

大數據的應用已開始在全世界范圍內慢慢興起，在很多領域都發揮了作用，其中也包括政府治理領域。政府作為公權力機構，擁有龐大的架構體系，涉及國家治理的方方面面。政府既是數據的搜集者也是數據的使用者，從國家治理的角度來看，政府比任何一家企業或者私人組織所能獲取的數據都要多。但是，這些搜集的數據就像一座巨大的礦山，并沒有得到完全的開發。很多數據只是搜集了并沒有利用，未被利用的原因可能有兩點：一是沒有發現數據的價值；二是應用現有的技術無法實現對數據的完全利用。

2 大數據思維在城市應急管理中的應用

在信息化時代背景下，大數據給人類固有的思維模式帶來了新的轉變，為人們提供了發現新知與重塑認知的新契機，它給社會中各個行業和領域，包括應急管理領域帶來了全新的認知和方法［1］。

最早對城市應急管理成功運用大數據思維的是美國。美國政府2008 年就將“大數據”概念全面引入公共行政領域，主要體現在突發公共安全事件監測預警、應急管理輔助決策、城市日常風險管理、危機個體行為模式應對響應、城市應急管理資源配置等領域［2］。隨著城市化的進程不斷推進，目前我國城鎮化水平不斷提升。根據國家統計局數據，2018 年末，我國常住人口城鎮化率達到59.58%。對于城市公共管理而言，城市應急管理已經是現代政府公共管理領域中不容忽視的部分，甚至是體現政府管理水平高低的重要參考。

城市應急管理主要針對的是城市突發事件。突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應付的自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件［3］。突發事件的最顯著特點就是突發性，在傳統的應急管理模式下，政府機構很難對突發事件發生的時間和負面效應做到準確預測，由此導致的不利影響也就難以控制。突發事件如果處理不當就會演變成公共危機，公共危機是指由突發事件所帶來嚴重威脅和破壞的一種緊急狀態。

公共危機常常發端于突發事件，雖然存在發生征兆和預警的可能，但由于慣性思維的存在，往往會忽視甚至誤判，錯過最佳的處置時機。目前，政府城市應急管理存在諸多問題，其中最核心的問題是對突發事件的前期預警還沒有行之有效的手段，當突發事件轉化為公共事件，就錯過了最佳處置時機，致使處置效果不佳，帶來巨大的損失。應急管理的產生機制如圖1所示。

隨著社會和經濟的發展，我國各種突發事件發生頻率增加，有些突發事件未及時有效處置隨即轉化為公共危機，給國家和民眾造成巨大損失。由以往經驗可知，等到突發事件發生后再采取補救措施往往為時已晚，產生的損失將無法預料，如果能夠在突發事件發生之前進行預測，或者在突發事件轉化為公共危機過程中及時采取有效控制措施，就可以取得較好的應急管理效果。在過去，由于技術條件所限，政府機構對突發事件的預測能力有限，應急管理能力也較為欠缺。

3 我國應急管理體制現狀

2003 年暴發的SARS 事件使政府開始更加重視應急管理，在探索適合我國的應急管理體制的道路上不斷積累經驗，歷經十多年的努力，中國的“一案三制”建構的政府應急管理體制已經建立起來。到2018 年政府機構改革，我國成立了應急管理事業部，該部門整合了13 項專業應急災種，打破了專業性的束縛，利用專家會商制度對突發事件進行研判和處置，使政府的應急管理能力有了很大的提升。

“一案三制”應急管理架構使我國政府應急管理由過去分散化管理向系統化管理轉變，但這個架構還是存在先天的不足。目前，我國的應急管理體制設計重點放在事后的處置上，前期預警還未引起足夠的重視。筆者認為，政府應急管理的預警體系是否健全才是決定應急管理體系能否有效發揮作用的關鍵，是應急管理的管理理念從被動應對向主動防范的轉變。建立有效的預警機制，大數據是一種重要的手段和方式。

4 如何應用大數據提升應急管理水平

應用大數據實現應急管理預警預警，筆者認為要采取以下措施。

（1）數據的時效性是影響數據預警功能的前提，現代物聯網、5G 移動通信等技術的發展，實現了實時采集數據。只有快速獲取數據才能在最短的時間內對其分析并做出響應，這也要求政府搭建好可以實時搜集數據的平臺，公安系統中分布在城市各個角落的攝像頭就是典型代表，它可以實時搜集公共場合各種信息，為公共安全管理事務提供實時的參考信息。同時，數據搜集的持續性也是大數據發揮作用的關鍵，只有持續不斷地搜集數據，累積到一定程度才能對某些突發情況的變化規律進行準確了解，因此政府機構還必須建立起數據搜集的長效機制，以制度的形式保證數據的搜集不會中斷。

（2）政府相關機構不僅要做好數據的收集工作，還要重視數據價值的挖掘。政府可以獲得的數據是海量的，但如果利用率低就會導致無法對突發事件做出預判。很多地方政府越來越重視大數據在城市管理中的重要作用，紛紛成立專門的數據管理機構，對獲取的數據進行管理和分析，為決策提供依據。筆者所在的南昌市于2019 年4 月3 日成立了大數據發展管理局，該機構成立的目標是建成“城市大腦”，初步實現“一網感知全市、一鍵指揮聯動、一號智享服務”。

（3）政府數據管理職能的有效發揮取決于對數據的分析能力，要求政府相關機構的數據分析能力在短期內就能和應用能力達到匹配。對此，政府可以不局限于自身的資源，而盡可能利用市場化的資源。比如，加強與數據分析公司、科研機構和高校的合作，充分借助一切可以利用的資源來達成目標。很多互聯網公司都提供了云計算服務，云計算功能可以實現數據的快速分析，對政府而言，與其合作是短期內快速提升政務水平的一種有效方式。

（4）要打破數據壁壘。過去數據的收集工作由政府各個職能部門負責，數據是零散的、孤立的，多類數據之間沒有關聯性，也限制了政府機構對大數據的應用。政府應打破數據的藩籬，讓更多的數據流動起來，成為會說話的數據。政府應重點關注氣象、公安交通、醫療衛生、消防、水文地質等領域的數據匯總。2018 年，我國設立的應急管理事業部，其職能就是對以上數據進行有效匯總。因為突發情況是交織產生的，需要匯總多個部門提供的數據進行分析，設立專門的政府機構負責數據的匯總能克服數據不流動的弊端。同時，匯總的數據在法律允許的范圍內向社會開放，也能夠充分發揮社會力量的作用，加強對大數據的應用，提高數據資源利用率。

5 結語

習近平總書記在多個場合對我國的應急管理工作做出了重要指示。2019 年11 月29 日，習近平在主持中共中央政治局第十九次集體學習時強調，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。這為全社會傳遞了一個重要信號，應急管理得到了高度重視，研究如何運用大數據為應急管理服務具有重要的現實意義，大數據在應急管理中的預警作用將得到進一步發揮。