“一網通辦”建設中“信息孤島”的成因及其治理

鄭明珠

（沈陽師范大學，沈陽 110034）

1 問題的提出

“一網通辦”工作是建設服務型政府、深化“放管服”改革的重要舉措。全國首先提出“一網通辦”改革的是上海市。其在2018 年全國“兩會”期間提出，并于當年3 月30 日印發《全面推進“一網通辦”加快建設智慧政府工作方案》，4 月12 日成立上海市大數據中心，10 月17 日“一網通辦”總門戶正式上線運行。目前，我國已經有30 多個省級政府政務服務平臺建成使用。上海市率先推行的“一網通辦”改革能有效解決同一區域內的數據信息共享問題，但不能解決跨區域問題，在不同地方政府間以及中央與地方政府間的數據共享問題上仍然存在難題。這就使得“一網通辦”受理事項只能在一定區域內進行，難以實現跨地區通辦。針對這種情況，要把數據資源管理放在核心位置。圍繞數據資源管理進行法律法規完善，對數據的收集、整理、篩選、共享和安全等內容做出明確規范。打破各個部門之間的信息壁壘，消除“信息孤島”，讓數據信息資源流動起來，推動政府治理能力現代化發展。

2 “信息孤島”現象形成的原因

“信息孤島”與提高政府工作效率的初衷大相徑庭。對此，理論界在進行充分論證的基礎上提出了許多意見和建議。筆者認為“信息孤島”現象的形成有以下三方面原因。

2.1 部門利益的影響

現代社會日益發展，信息在社會的發展中占據著越來越重要的位置，信息量越多則意味著權力和權威越大。對行政部門來說，信息量多少往往關系到其在社會中影響力的高低。各部門占有的信息量與各部門的利益直接相關，因而從經濟“理性人”的角度分析，各部門很可能會出于利益考慮，不愿意共享自己的信息。另外，各個行政部門要想擴大自身在社會上的影響力及提高本部門的行政權力，就必須保證自己擁有足夠多的信息，從而增強本部門的權威性。信息共享意味著各個行政部門之間的信息互聯互通，會間接導致本部門的權威性降低，因而會影響各部門共享信息的積極性。鑒于此，受部門利益的影響，各行政部門會盡量避免信息開放。

2.2 共享機制不健全

共享機制不健全主要分為三個方面。首先，條塊分割體制的阻礙。近年來，我國政府強調垂直管理，這種管理方式有利有弊。其優點是能極大改善政府內部縱向的信息資源整合；缺點在于橫向的信息資源交流會受到不同程度的阻礙。同時，條塊分割體制也導致不同層級的部門系統模式不一。簡而言之，條塊分割體制影響橫向上的信息資源貫通。其次，與共享政務信息相關的法律法規體系不完備。目前，關于各部門政務信息的規范指導性文件較少，且這些文件之間有時還會存在沖突，使得跨地區、跨部門的整體協同較為困難。相關法律法規體系不完備，導致各種數據信息的所有權極易引發糾紛。最后，安全風險的制約。各個部門的數據信息資源共享有利有弊。其在為人民群眾提供各種便利條件的同時，也存在巨大的風險。因此，出于對各種信息安全風險的考慮，有的部門可能會不愿意共享數據信息。

2.3 技術標準的制約

在我國信息技術發展的過程中，存在一個不容忽視的問題，即數據規范與技術標準缺失。在政府部門的信息處理及傳遞過程中，一旦缺失特定的標準，就極易造成“信息孤島”現象。這種數據規范與技術標準的缺失還是影響數據共享的一個原因。客觀上說，數據標準的缺失與我國信息技術發展的階段緊密相關。我國信息技術的發展起步較晚，因此在信息技術發展的初始階段，信息只在政府的各個部門內部單獨使用，很難做到跨部門交流傳遞。在此期間，各部門的信息存儲和傳輸能力有限，只能在本部門內部管理和使用信息。各個政府部門只能通過各自建設的方式實現分散、孤立的數據存儲與使用。我國從1990 年開始提出信息化工程戰略，但當時我國在信息化方面水平有限，以當時的技術條件，只能做到在本部門內的交流，無法做到跨部門的互通共享。此外，我國政府在信息技術發展的過程中，大多都是在宏觀層面出臺政策進行指導，微觀層面的具體操作少。這些政策中并沒有建立起一個標準的信息技術規范，造成全國范圍內的信息技術缺乏標準，進而造成了政府部門在建設信息系統時基本上是根據本部門的需要來建設，這就造成了信息鏈條斷裂。斷裂的信息鏈條使數據散落在各個部門中。各個部門的信息系統在建設之初就采用的是不同的標準，這便會在部門之間形成“信息孤島”。

3 “信息孤島”的治理對策

“一網通辦”建設的關鍵在于打破數據壁壘，實現數據互聯互通。為此，應采取有效治理措施來打破“信息孤島”現象，實現政府數據資源由被動響應公開向積極有序共享推進。

3.1 消除部門利益壁壘

表面看來，“一網通辦”建設是個技術問題，實質上是對權力的態度問題，是如何掌權用權的問題。如何用好權力、在各部門權力與利益之間取得平衡，是辦好“一網通辦”需要注意的問題。“信息孤島”現象折射出的是國家治理問題。因此，在一定程度上，“信息孤島”的治理需要國家從治理層面來提升數字政府治理能力。本文所提出的“信息孤島”的治理并不是要消除部門利益，而是要在維護好各個部門利益的基礎上，打通部門間信息交流的渠道，消除部門利益壁壘，實現信息共享。一方面，應從思想意識層面消除部門間的偏見，形成整體性利益思想。把握好各部門利益與整體利益之間的關系，運用整體性治理理念，注重政府的整體性運作，在充分利用好網絡信息技術的同時，注重人民的實際需求。通過“一網通辦”建設，為人民提供更好的服務。因此，政府各部門應秉持整體性的信息共享觀念，運用整體性治理理念，消除部門利益壁壘，最終實現信息資源的開放共享。另一方面，應從制度層面提高相應制度的完善性。數字政府雖然能夠在數據資源上建立起整合與共享的平臺，但加工數據、提供數據信息的工作仍然由各個部門和地方政府分割進行。由此看出，信息的處理加工離不開相應制度的支持。這就需要加強制度建設，而加強制度建設首先需要各級領導重視數據整合工作，另外需要相關法律法規的支持。從實踐來看，也有許多地方政府高度重視數據互聯互通工作。例如，廣東省近年來大力推行數字政府建設，將數字政府建設作為“一把手工程”來抓；浙江省近年來大力推行“最多跑一次”改革，在改革中也是由省委書記、省長親自抓。唯有如此，才能實現政府各個部門之間利益的協調，實現政府整體性利益的綜合提升。

3.2 完善共享機制

完善共享機制主要分為四個方面。首先是從法律層面來提高規章制度的完善性。在法律法規層面將共享類型分為三種，即普遍共享、按需共享、不共享，按照這三種類型進行分類規范。分類規范能提高相關法規制度的有效性，方便法律法規的實施，為各個部門提供數據支撐，打破部門之間的利益壁壘，實現信息資源整合共享。其次是要建立整體協調機制，統籌整合數據信息資源。運用現代化信息技術，開展電子政務服務項目，對政府部門的信息化機構、平臺、系統實行統籌整合，最終實現政務信息資源在不同的信息化機構、平臺、系統之間的互聯共享。再次是在部門間建立利益協調機制。一方面，資源具有價值性，各個部門的信息作為一種資源，也相應具有價值。為激勵各個部門開放信息資源，可以利用價值規律，通過一定的利益補償機制，提高各個部門信息資源開放的積極性。另一方面，要積極協調各個部門、各個地區，促進優勢互補、共同參與，在利益協調一致的基礎上實現政府部門信息資源整合共享。最后是要建立績效評估機制。將責任落實到個人，把信息公開共享與個人業績掛鉤，實行績效考核機制。要求定時、定點匯報信息共享的工作情況，按照獎優罰劣的原則進行管理。

3.3 完善相關標準體系

要想政府各部門信息資源共享、打破“信息孤島”，還需要建立相關配套標準，如信息資源目錄、數據共享交換體系等。相關配套標準的建立不是一朝一夕的事情，需要政府各職能部門堅持不懈、統一整合。具體來說，需要各部門統一數據編碼、交流、共享體系；需要規范信息收集、處理、篩選、發布、共享的標準；需要出臺跨地區的電子證照建設標準體系，以保證圖片、文字、表格等各種格式文件的傳遞。通過跨地區的互認共享，有效提升信息資源的利用率，推動政府服務流程再造，提升網上辦事水平，普遍實現基于居民身份證號的一站式服務。

4 結語

隨著時代的發展，現代信息技術不斷邁向更高水平。信息技術發展取得了質的飛躍，它不僅影響著人們生活，同時也影響著政府的管理方式。客觀來說，“一網通辦”建設就是時代發展的產物。“一網通辦”建設的最終目標就是利用不斷發展的信息技術提升政府的辦事水平，順應時代需求，建設服務型政府。“一網通辦”建設的關鍵步驟就是打破“信息孤島”，讓各個部門的信息能夠跨部門充分流動共享。“一網通辦”建設的實質是政府業務流程的優化再造和政務服務信息的互聯互通。“信息孤島”的治理需要政府破除制約“一網通辦”建設的各種阻礙，同時建立信息資源共享機制和數據規范體系。唯有如此，才能實現各個部門的數據信息資源有序共享，從而推動“一網通辦”建設更好發展。