市場監管責任清單制度法治化研究

宋松宛

（中共中央黨校（國家行政學院）研究生院，北京 100091）

理清政府與市場的關系是建立現代市場經濟的關鍵。在人類發展的歷史長河中，政府和市場的職能都是不可或缺的，但在不斷變化的技術、經濟、政治環境下，需要進一步理清政府與市場的各自邊界或者需要在政府職能與市場機制之間尋找平衡。因此，新型市場監管體系的焦點問題是明確政府監管權責邊界。市場監管清單制度是確立政府責任，劃分政府監管權限的重要方式，該制度為市場監督主體履行職責提供了合法依據，為社會、公民以及其他組織創造了監督平臺。其中市場監管責任清單制度建立是在權力清單的基礎上“有效保障政府權力規范運行”的關鍵，也是理清政府與市場關系的具體措施。

1 市場監管責任清單制度的內容

目前，各監管機關及其部門制定了大量內容各異的責任清單，其原因在其責任清單的建構標準并不明確，只是停留在政策層面，在責任清單的建構上各市場監管機關及其部門具有較大的自主權。各市場監管機關及其部門編制的責任清單內容一般有以下內容：①具體責任，包含監管責任事項、監管責任依據、監管責任主體等；②責任界限，包含各監管機關間的責任劃分界限，多監管機關協調監管事項的責任界限、各監管機關及其部門的監管責任范圍等；③事中、事后監督制度，事中、事后監管是建設現代化市場經濟的關鍵一環，是責任清單制度內容的重要部分；④責任承擔，它規定了對于監管機關相關部門及其工作人員違反市場監管法律或超越職權，以及不積極履行監管職責等所應追究責任的情形、追究監管責任的程序與依據等。

2 市場監管責任清單制度構建的理論依據

2.1 責任清單構建的理念

作為市場監管中的重要一環，也是實現有效監管的關鍵一步，市場監管中責任清單制度的建構必然要遵循一系列市場監管的法治理念。

一是依法監管理念。社會主義市場經濟是法治經濟，市場監管行為也要以法律為準繩，構建市場監管責任清單需要依據市場監管法律。二是底線監管理念。社會性監管的相關重點領域應包括涉及公共安全和人民群眾生命健康的領域，如藥品、食品、生產、醫療器械等重點領域，構建市場監管責任清單制度需要遵循底線監管理念，對人們群眾利益相關的監管領域應加以關注。三是審慎監管理念。在建構責任清單制度時要考慮到市場活力，謹慎構建監管機構及其部門的監管責任，保證市場的活力運行。四是精準監管理念。國務院《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》中強調精準監管的理念，即對各監管領域的不同特點和風險程度進行精細劃分，采取相應的監管手段，提高監管效率，以適應新型現代化監管體系。相應的，在責任清單制度的構建中，責任的細化程度也應與相關領域相匹配。五是整體政府理念。在以大部門為基本特點的整體政府改革中，我國呈現出監管權力整體運用的趨勢，而責任清單制度的構建不僅要保證監管權力的整體運用，而且要限制監管權力的濫用。六是協調監管理念。目前，我國的監管理念正在向監管型國家理念轉變，這與監管型國家理念高度契合，在新型現代化市場監管體系的要求下，社會共治是其內在要求。社會共治是指多元化主體參與，多元化手段并用的“多元治理”格局，而如何實現多元化主體的參與有效協調配合是問題的關鍵。這就需要堅持協調監管理念，使市場監管中的各類主體相互配合，相互協調，從而實現有效監管，構建新型市場監管體系，實現社會共治。而市場監管中責任清單的建構也要依據協調監管原則，使各市場監管主體實現更好地協調配合，加快構建科學、有效的新型市場監管體系。

2.2 責任清單構建的原則

制定市場監管中的責任清單制度既要遵循市場監管法的基本原則，又要遵循其特定原則，具體而言主要有以下幾方面。

一是公開監管原則。公開監管原則是實現市場監管法治化的內在要求，適用于市場中的各方當事人。公開監管是以信息公開為核心，要求市場主體準確、及時完整地披露其信息，是提升監管效率，降低監管成本的重要途徑。責任清單的公開也屬于信息公開的重要組成部分，其建構與制定當然需要遵循公開監管原則，因而市場監管責任清單要依法公開。二是公平監管原則。公平監管原則是要求努力營造市場中的公平競爭環境，這是市場經濟健康運行的基本要求，也是市場監管所要達到的目的，所以市場監管中責任清單制定的建構也需要依據公平監管的原則來營造市場運作的良好環境。三是公正監管原則。公正監管就是要執法公正，而制定市場監管責任清單很好地確立了監管主體的監管責任，能夠有效保證監管者依法監管、嚴肅執法。有關信息公開的一系列制度正是公開、公平、公正監管原則在市場中的體現，信息公開是解決市場中信息不對稱問題的重要法寶，是解決市場失靈、達到有效監管目的的重要手段，而責任清單制度是信息公開制度的關鍵一環。四是有效監管原則。有效監管是構建科學有效的新型現代化監管體系所要達到的目的，體現了現代化市場經濟中政府的新型監管理念。五是權責統一原則。在權力清單制度基礎上構建的責任清單制度，必然要遵循權責統一的原則，該原則是實現有效監管的內在要求，也是監管機關在履行監管職責時需要遵循的原則。

2.3 責任清單構建的政策依據

一系列有關信息公開的法律法規、規范性文件等都是制定責任清單制度的基礎，其能夠使市場監管責任清單制度在政府改革的深入推進中逐漸形成并完善。當前，我國正在構建一個符合現代市場經濟發展要求的科學有效的新型市場監管體系，必須以構建新型市場監管機制為依托。黨和政府發布了一系列重要的政策性文件，奠定了新型市場監管機制的基礎，其中包括一系列關于清單機制的重要文件。例如2004 年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》；2013年9月，中共中央、國務院印發的《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》，其中明確要求各級政府部門公布權責清單、明確責任主體；2013年11 月通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2014 年10 月通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2015 年12 月發布的《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》，要求以清單的形式大力推進權責公開；2019 年國務院發布的《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》等。

3 市場監管中責任清單制度的法治邏輯

為建立科學有效的新型市場監管體系，實現有效監管的目標，政府的監管理念應隨之轉變。監管的透明度與問責機制是影響市場監管有效性的關鍵要素。透明度是指有關市場監管的信息必須如實公開，在透明度的要求下，監管機構對于其公開的信息要依法負責，并依法履行其監管職責。與透明度緊密關聯的是問責制，監管部門要以公共利益為依歸，采取有利于經濟社會發展的監管措施，其不僅需要對法定的立法機關和相關政府部門負責，而且需要對被監管對象和社會公眾負責。為使監管機構在其監管過程中積極承擔責任，需要一系列制度加以保障，如立法、信息披露等。而市場監管責任清單制度是保證市場監管主體責任的重要制度。要實現有效監管，必然要遵循法治，那么新型市場監管體系必然也是法治市場監管體系，據此，市場監管中責任清單制度的法治邏輯，即通過構建責任清單制度來明確監管機關的責任，保證監管機關的責任實現，同時限制監管機關權力，在此基礎上明確責任主體、理清與權力相對應的責任事項，并進一步明確市場監管中各監管主體及其部門間的責任界限，健全問責機制。

總之，市場監管中的責任清單制度應遵循上述的法治邏輯，具體體現為：①明確責任——確立監管機關責任，明確監管機關責任邊界；②限制權力——限制監管機關權力；③公眾監督——通過公眾監督落實監管責任；④有效監管——達到有效監管目的。

4 市場監管中責任清單制度存在的問題與優化

4.1 市場監管中責任清單制度存在的主要問題

4.1.1 責任主體、范圍、邊界不明確

首先，目前該制度缺乏上層指導，沒有統一的建構標準，各市場監管機關及其部門多持有以形式主義與拿來主義對待責任清單的不認真態度，又因各市場監管機關及其部門具有其特定的部門利益，在沒有統一標準的情況下，責任清單制度中存在大量的責任主體不明問題，造成確定監管責任困難。其次，目前的監管主體設置的責任清單對民生問題和其他重大問題關注不夠，對社會性監管的相關重點領域，如涉及公共安全和人民群眾生命健康的食品、藥品、醫療器械、特種設備等領域，市場監管責任清單中責任邊界的設定并不明確，具有模糊性，這為監管責任主體在承擔責任時進行相互推諉提供了可能性。

4.1.2 內容不完善，部分責任鏈條缺失

“構建貫穿責任清單的完整責任鏈”是建立責任清單的關鍵環節，責任事項、責任主體、責任形式、監督方式和事中事后監管等主要鏈條在各省市場監管責任清單中有所缺失，其主要原因是市場監管責任清單制度缺乏統一的制定規則和中央的專門指導。

4.1.3 缺乏法律依據，責任清單缺乏權威性、規范性

目前，我國幾乎沒有關于規范責任清單制度的法律，各市場監管部門在構建責任清單時具有很大的自主性與隨意性，這樣會使責任清單制度缺乏法律正當性和權威性，進一步導致責任清單制度無法發揮應有效用，不利于實現監管目標和建設新型市場監管體系。

4.2 針對市場監管中責任清單制度存在的問題所采取的的應對措施

4.2.1 加強頂層設計，實現有法可依

目前，市場監管責任清單缺乏統一的法律依據，出現了雜、亂、沖突的現象，要解決這些問題，必須從加強頂層設計入手，完善市場監管責任清單相關立法，盡早實現有法可依，確保該制度的正當性、權威性，從而實現有效監管，為市場經濟保駕護航。同時，市場監管責任清單法律法規的完善實際上是中國特色社會主義法治體系的進一步完善，是實現良法善治、建設法治經濟的重要一步。

4.2.2 完善責任鏈條，重點加強事中事后監管

各地方的監管實踐表明，監管責任鏈條的不完善是普遍現象。這就需要完善責任鏈條，對于相關責任缺失部分加以補充明確，構建貫穿責任清單的完整責任鏈。同時，新型市場監管體系要放寬市場準入標準，加強事中事后監督，尤其是對市場監管責任清單應重點關注事中事后監督環節，實現監管的持續性，改變監管主體主抓事前準入的陳舊觀念，真正實現有效監管。

4.2.3 明確責任主體、范圍、邊界，落實責任追究，強化責任承擔

責任主體不明確為責任推諉留下了空間，因此，完善該制度首先要明確主體責任，明確落實責任，杜絕責任的相互推脫。而明確責任主體要依靠法律、政策等上層文件指導，當務之急是完善相關法律法規，進而落實責任追究。另外責任范圍、邊界的混亂也是導致監管主體推諉責任的重要因素，明確責任邊界、范圍需要相關部門相互配合、共同明確責任，以避免責任的沖突或者缺失，這樣才能倒逼監管主體主動作為，實現有效監管。