河長制對整治內(nèi)河船舶油污事件的作用探析

王雨晨 大連海事大學

1.河長制概述

1.1 河長制的實施背景

1.1.1 河長制實施的根本原因

改革開放以來，我國的經(jīng)濟水平有了很大程度的提升；與此同時，我國河流數(shù)量呈現(xiàn)出下降趨勢。工業(yè)化和城市化的發(fā)展、人口與經(jīng)濟的急速增長伴隨著水資源的日益縮減以及水體的污染與破壞。

我國流域面積50平方公里及以上的河流達到了45203條，總長度150.85 萬公里。水資源時空分布不均并且水情復雜，使我國在統(tǒng)籌治理水體的客觀條件上存在著較大難度；水資源的跨界性也導致了各個地方環(huán)境治理的分散局面。

1.1.2 河長制實施的直接原因

河長制于2007年首創(chuàng)于江蘇省無錫市。由于無錫市的水資源利用方式存在缺陷，使得當?shù)氐乃鷳B(tài)系統(tǒng)持續(xù)不斷地惡化，于2007年5月導致太湖藍藻事件的爆發(fā)。由此，無錫市于同年8月印發(fā)《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法（試行）》，開創(chuàng)了這一制度的先河。此后，江蘇、浙江開始在各省內(nèi)實施由地方政府首長負責的河長制。2014 年水利部開始在全國范圍內(nèi)推廣試點河長制。

1.2 河長制的實施現(xiàn)狀

1.2.1 河長制的法律背景

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年12月11日印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，這使得河長制在全國范圍內(nèi)的施行有了立法的依據(jù)；2017年3月5日，李克強總理在政府工作報告中提出“全面推行河長制，健全生態(tài)保護補償機制”。同年修訂的《水污染防治法》標志著河長制作為我國河湖治理的重要制度，正式得到了國家法律的肯定。

1.2.2 河長制的制度構(gòu)架

河長制體現(xiàn)為縱向垂直管理與橫向水平協(xié)作體系，即根據(jù)我國省、市、縣、鄉(xiāng)的四級行政區(qū)劃，分別對應建立相同層次的四級河長體系。

在橫向水平協(xié)作體系方面，在各省（區(qū)、市）設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負責人擔任，來管理行政區(qū)域內(nèi)的主要河湖，同時省級水利廳、環(huán)保廳、農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)廳、交通廳與住建廳等多部門共同協(xié)助河長工作，這也是河長制與一般意義上的領(lǐng)導分工制度的主要區(qū)別所在：領(lǐng)導分工側(cè)重于劃分上下級之間的權(quán)限與職責，地方政府各部門之間各司其職，并接受同級人民政府的領(lǐng)導；河長制側(cè)重于以行政首長為領(lǐng)導，并由多部門配合河長工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門力量防治水污染。

在縱向垂直管理方面，各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均分級分段設(shè)立河長，由各市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負責人擔任；各?。▍^(qū)、市）、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相關(guān)部門形成通力合作關(guān)系，共同治理水環(huán)境問題，構(gòu)成四級河長體系?？h級以上設(shè)立河長制辦公室，落實河長制日常工作制度，細化河長職責，明確工作流程，確保各級河長履職盡責。根據(jù)《浙江省河長制規(guī)定》、《福建省河長制規(guī)定》，省級河長主要負責協(xié)調(diào)和督促解決責任水域治理和保護的重大問題；縣級河長負責組織領(lǐng)導本行政區(qū)域內(nèi)的河長制工作和相應水域的管理保護工作，制定責任水域治理和保護方案，督促有關(guān)部門、下一級河長履行職責；鄉(xiāng)級河長主要負責協(xié)調(diào)和督促責任水域治理和保護具體任務的落實。

《關(guān)于全面推行河長制的意見》明確，“縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核”，即由上級河長對下級河長進行內(nèi)部考核。

由此可見，河長制的制度建設(shè)并不等同于某項具體的操作流程，而是傾向于一種事前監(jiān)督以及事后問責機制。河長制的設(shè)立符合我國“行政首長負責制”的要求，即在一定的行政系統(tǒng)中，由其正職負責人對各類行政事務做出最終決定，并且由該負責人對該項決定的不利后果承擔法律責任的制度。河長制的設(shè)立，既為排放設(shè)置了“門檻”，又為污染劃定了“紅線”。

2.內(nèi)河船舶油污染分析

2.1 內(nèi)河船舶油污的主要來源

船舶導致內(nèi)河水域油污染的主要途徑來自操作排油和事故溢油兩方面。操作排油指的是內(nèi)河船在營運時艙底含油污水、油船洗艙水、壓載水等的排放。事故溢油則主要來源于船舶進行各種油類作業(yè)（如加裝燃料油、裝卸貨油）的過程中操作不當從而導致的油類泄漏，以及由于碰撞等事件而導致的溢油。

2.2 內(nèi)河船舶油污事件的影響

如果將內(nèi)河水域與海洋水域進行對比，可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)河發(fā)生船舶油污事件的規(guī)模往往會小于海洋船舶油污事件，但是內(nèi)河發(fā)生此類事件的影響以及造成的破壞并不遜于海洋油污事件。其原因主要有以下幾方面：首先，雖然內(nèi)河油船的噸位遠遠小于遠洋油輪，但內(nèi)河由于流域面積受限，水的自凈功能不比海洋，在發(fā)生油污事件的情形下很難及時代謝掉污染物；其次，內(nèi)河航道的通航密度較海洋而言更大，且河水構(gòu)成沿岸居民重要的生產(chǎn)生活資源，油污事件造成的破壞甚至較海洋油污事件而言具有更大的社會危害性；第三，針對防治內(nèi)河污染、劃分內(nèi)河油污損害事件責任的法律法規(guī)不比海洋油污法律法規(guī)健全。由于我國幅員遼闊、河流眾多，河流的水文條件差異較大，相較于海洋污染立法的統(tǒng)一性，與內(nèi)河污染相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、方案多有著“因河制宜”、“一河一策”的特點。

在實踐中，各地海事部門承擔著防治內(nèi)河船舶油污事件的職責，但海事部門往往更加重視船舶通航安全的管理。如前文所述，我國目前并沒有關(guān)于河長制的統(tǒng)一的實施細則，河流各流域的河長制實施方案由該流域的省市自行制定。假定一船在A省發(fā)生漏油事故，該船在B省靠港，則針對A省的船舶油污事件由A省的海事部門進行處置，該船抵達B省港口后，A省的海事部門會聯(lián)合B省的海事部門對該發(fā)生油污事件的船舶進行檢查與處理，A省的河流污染由A省河長制文件規(guī)定的部門，如環(huán)保部門、水利部門牽頭治理，未受油污事件影響的B省則不能通過河長制的形式對該船舶進行管理。由此，河長制對該單次油污事件所能起到的作用是有限的。

這涉及到“河長制”如何落實的問題，實際上是對河長制實為“行政首長責任制”的性質(zhì)的擴張，讓河長制不僅局限于部門聯(lián)合治污與年度考核。本文認為，在保持河長制“行政首長責任制”性質(zhì)的前提下，可以進一步細化河長制辦公室的職能范圍，使其職責不僅涵蓋“制定河長制工作有關(guān)制度，監(jiān)督河長制各項任務的落實，組織開展各級河長制考核”等事項，增加河長制辦公室在發(fā)生船舶溢油事故時制定事故整體解決方案、統(tǒng)籌各單位積極治污、對治污情況進行監(jiān)督、并對漏油船進行檢查與追責的職能。

3.河長制背景下對內(nèi)河船舶油污事件的處理

由于防治內(nèi)河船舶油污事件的職責歸屬于海事部門，因此河長制對內(nèi)河船舶油污事件的作用，涉及海事部門與河長及其他六部門的責任劃分問題。

3.1 事前管理與預防

2015年頒布的《中華人民共和國防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》表明，我國防治船舶及船舶的作業(yè)活動污染內(nèi)河環(huán)境的工作分別由交通運輸部主管、海事部門監(jiān)督管理。船舶防治污染的結(jié)構(gòu)、設(shè)備、器材由海事部門檢驗；船舶在港從事水上船舶清艙、洗艙、污染物接收、燃料供受、修造、打撈、拆解、污染清除作業(yè)以及利用船舶進行其他水上水下活動，應當向海事管理機構(gòu)報告。

河長制對內(nèi)河船舶油污事件的預防主要體現(xiàn)在首長負責制，以“一河一策”為基礎(chǔ)，出臺年度報告，總結(jié)上年度河長制實施情況、并明確本年度的實施目標。以江蘇省為例，江蘇省通過建立河長制省級會議制度，細化河長職責，研究制訂工作計劃和任務，提出相關(guān)建議和措施；通過建立河長制省級督查制度，了解各項決策事項的落實情況。并且建立了一系列河長制的保障措施，涵蓋加強組織領(lǐng)導、健全工作機制、落實經(jīng)費保障、嚴格考核問責與強化宣傳監(jiān)督。

因此，河長制的負責模式與海事部門在對內(nèi)河油污事件的事先預防方面存在著職責的差異，由河長制辦公室根據(jù)各省實施河長制工作方案決定重要決策與工作要點，并由水利、環(huán)保、交通、海洋漁業(yè)等部門落實；海事部門對船舶裝置以及作業(yè)進行檢查監(jiān)督。

3.2 事后處理與監(jiān)督

3.2.1 海事局對油污事件的事后處理

中華人民共和國海事局的職責為：統(tǒng)一管理水上交通安全和防治船舶污染。監(jiān)督管理船舶所有人安全生產(chǎn)條件和水運企業(yè)安全管理體系；調(diào)查、處理水上交通事故、船舶污染事故及水上交通違法案件；指導船舶污染損害賠償工作。各省海事局則負責轄區(qū)內(nèi)重大水上交通事故、船舶重大污染事故處置及調(diào)查處理的組織、指揮和協(xié)調(diào)工作；負責組織、指導或具體實施轄區(qū)船舶防臺、水上搜尋救助及水上交通事故、污染事故、水上交通違法案件的調(diào)查處理工作。根據(jù)交通運輸部2019年修正的《中華人民共和國內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》可得，對違反防治船舶污染水域監(jiān)督管理秩序的行為，處理方式主要為責令停止違法行為、責令改正、警告以及罰款。由此可見，海事部門作為行政機關(guān)，對內(nèi)河油污事件有著處置的義務，其在完成清污作業(yè)后可以民事責任糾紛向責任人索賠。因內(nèi)河船舶溢油而導致第三人權(quán)利受到損害的情況下，海事部門并不屬于油污事件的責任主體，該第三人只能根據(jù)油污事件而向漏油方提起油污損害的民事訴訟。

3.2.2 河長制對油污事件的事后處理

在處理內(nèi)河油污事件的情況下，河長制及其所屬機構(gòu)并不是獨立的治污主體，面對油污事件時主要起到指揮與負責的作用。目前有關(guān)河長制應對船舶油污事件的判例較少，因此本文僅選取河長制履行其他職責的案例進行介紹。

3.2.2.1 河長制辦公室的訴訟地位

關(guān)于河長制辦公室的訴訟地位，尚沒有相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定，因此導致了法院對河長制辦公室訴訟地位出現(xiàn)了不同的認定。河北省衡水市中級人民法院“陳錫貴、故城縣河長制辦公室水利行政管理(水利)二審行政裁定書”顯示，雖然法院兩次裁定駁回原告的訴訟請求，但并未明確否認河長制辦公室的被告地位。而山東省德州市中級人民法院在“平原縣恩城鎮(zhèn)利財家庭農(nóng)場、平原縣水利局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理：房屋拆遷管理(拆遷)二審行政判決書”中，河長制辦公室雖作為組織實施具體工作的部門，但法院認為河長制辦公室非獨立的訴訟主體，因此并不認可其成為行政訴訟的適格當事人。

在河長制辦公室法律性質(zhì)這一問題上，各地方的河長制辦公室共分為省、市、縣三級。以河長制辦公室發(fā)揮的功能來界定，河長制辦公室的性質(zhì)與地方政府的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)或者地方政府機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)最為接近。然而從議事協(xié)調(diào)機構(gòu)與政府機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)立方式來看，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)立由本級政府決定。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》中僅明確“縣級及以上河長設(shè)置相應的河長制辦公室，具體組成由各地根據(jù)實際確定”，而并未明確賦予河長制辦公室議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的地位。目前河長制辦公室的設(shè)立非經(jīng)同級政府決定，以浙江省為例，浙江省政府辦公廳印發(fā)的各項文件中并不包含設(shè)立河長制辦公室的規(guī)定；政府機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)立由該行政機構(gòu)報本級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)審批，而河長制辦公室并非水利、環(huán)保等部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。因此，河長制辦公室并不是憲法、組織法規(guī)定的十二類行政機關(guān)，其性質(zhì)與內(nèi)設(shè)機構(gòu)亦有區(qū)別，其并非水利局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。因此在現(xiàn)行法律規(guī)范下河長制辦公室并未取得獨立的訴訟地位。

本文認為，未來可以賦予河長制辦公室議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的地位，具體的要求按《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》的規(guī)定辦理，使河長制辦公室獲得確定的行政地位，將河長制辦公室納入行政化、法制化的軌道，削弱河長制這一制度的人治化色彩。

3.2.2.2 河長制辦公室的處理方式

（1）支持起訴。雖然河長制辦公室無獨立的訴訟地位，但在環(huán)境公益訴訟案件中，河長制辦公室可以與檢察院進行溝通、向檢察院移交問題線索材料，發(fā)揮河長制辦公室支持起訴的作用。

（2）致函整改。各省河長制建立了工作考核制度，以本行政區(qū)內(nèi)的河流為范圍，按照屬地管理原則，每年開展一次綜合考核，并不定期開展日常抽查；建立五級河長巡查、三級河長督辦制度，在巡查中發(fā)現(xiàn)問題，若處置權(quán)限屬于本級河長應立即處置；若處置權(quán)限屬于責任部門和下級河長，應聯(lián)系或督促有關(guān)部門和下級河長進行查處，并進行跟蹤落實，督促反饋結(jié)果，確保整改到位。上級河長制辦公室可就檢查中發(fā)現(xiàn)的污染事項向下級政府及其部門發(fā)出督辦通知，要求下級單位予以處理落實并開展查處工作，清除污染。上級河長制辦公室作出的決定可逐級下達，并由下級河長制辦公室指定具體的實施主體。

實踐中也存在河長制辦公室就檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要求相對人進行整改的情形，其行為性質(zhì)類似行政強制措施，但行政強制措施的實施主體要求由法律或行政法規(guī)的授權(quán)，河長制辦公室并非獨立的行政機關(guān)，亦非法律、行政法規(guī)授權(quán)的實施強制措施的組織，因此河長制辦公室直接針對相對人的諸如“責令限期整改”等“行政行為”，無法被定義為行政強制措施；若相對人對河長制辦公室的處理決定不服，則不僅不能將河長制辦公室作為被告提起行政訴訟，亦無法界定該處理決定的性質(zhì)從而無法鑒別其是否屬于行政訴訟的受案范圍，這對于相對人訴訟權(quán)利及實體權(quán)利的保障都存在缺位。

4.完善河長制在處理油污事件中作用的建議

4.1 完善河長制相關(guān)法律法規(guī)

迄今為止河長制仍為一項年輕的制度，盡管《水污染防治法》第五條明確了河長制在全國的適用，但較高位階的法律文件對河長制只有原則性的規(guī)定，河長制尚沒有全國統(tǒng)一的實施規(guī)則與標準。河長制的相關(guān)立法中對河長的設(shè)立、實施以及追責體系等均缺少相關(guān)規(guī)定，更為關(guān)鍵的是到目前為止河長制仍然沒有納入水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理等制度監(jiān)管體系之中。并且，河長制的考核方式僅停留在內(nèi)部考核，《關(guān)于全面推行河長制的意見》僅明確將“考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要依據(jù)”以及“實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”，即河長制的考核結(jié)果僅停留在個人責任層面，尚未形成有效的外部機關(guān)監(jiān)督。在各地方河長制未形成統(tǒng)一的標準的情況下，根據(jù)《浙江省河長制規(guī)定》,“縣以上人民政府應當對河長履行職責情況進行考核”，在河長由地方黨委或政府主要負責人擔任的情況下，該規(guī)定造成了自我考核的悖論。因此，推進河長制從“有名”到“有實”仍任重道遠。

本文認為，應出臺全國范圍內(nèi)有關(guān)河長制的立法文件，明確河長制下屬機構(gòu)在行政編制中的地位，規(guī)定更詳細的實施細則與追責辦法，建立統(tǒng)一的督察與考評制度，促進各地方水環(huán)境治理的協(xié)調(diào)配合。

4.2 加大部門之間的聯(lián)系與協(xié)作

在內(nèi)河油污問題的處置上，應加強河長制下設(shè)機構(gòu)與海事部門的配合與協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮河長制下設(shè)機構(gòu)對內(nèi)河油污事件的防范與排查作用；海事部門加強對內(nèi)河船舶排油設(shè)施以及排油作業(yè)的監(jiān)查，加強船舶防污設(shè)備操作性檢查，完善船舶油污染應急反應體系，加強控制和清除水上溢油污染的能力；發(fā)揮河長制的追責機制，在內(nèi)河船舶油污沒有得到及時處置而造成環(huán)境與生態(tài)損失的情況下，應啟動對相關(guān)首長的問責制度。

5.結(jié)語

河長制作為一項新生制度，其法律背景與實踐操作都存在著不完善之處。要讓河長制在內(nèi)河船舶油污事件中起到實效，不僅要在全國范圍內(nèi)以更高位階的法律文件統(tǒng)籌河長制的實施，使河長制真正發(fā)揮其事前預防與事后處理的作用，也要加強與海事等部門的協(xié)同，做到既能“減少油污事件”、又能“減小油污損害”。