體育非營利組織培育和規(guī)范研究
——以珠海市為例

梁曉聰

前言

珠海，作為粵港澳大灣區(qū)城市群中一個融自然與人文、歷史感與現(xiàn)代化于一體的社會主義生態(tài)文明城市，有著獨特的優(yōu)勢。在“大灣區(qū)”這一難得發(fā)展機遇下，珠海正在加快建設(shè)和推動了文化與體育相互促進融合發(fā)展。在這樣一個面臨特殊區(qū)域化發(fā)展的重大變革時期，著眼于港珠澳大灣區(qū)城市群，借鑒港澳經(jīng)驗和特區(qū)的政策優(yōu)勢，探索非營利組織的發(fā)展路徑，具有深刻和深遠的意義。

1 珠海市體育非營利組織發(fā)展的基本情況

自2009年起，珠海對非營利組織開展實施平衡培育發(fā)展與監(jiān)督管理等管理體制改革，把培育和發(fā)展非營利組織擺在重要地位，取得了重要成果。

1.1 促進體育非營利組織發(fā)展的制度、政策和法規(guī)環(huán)境基本形成

2011年7月15日，市政府下發(fā)《珠海市人民政府關(guān)于進一步發(fā)展和規(guī)范我市非營利組織的意見》的通知，為珠海市非營利組織的健康發(fā)展和規(guī)范實施指明方向；2014年3月《珠海市非營利組織培育發(fā)展中心管理辦法》正式實施；2015年7月23日印發(fā)《關(guān)于加快推進我市公益服務(wù)類非營利組織規(guī)范發(fā)展的實施意見》的通知；2016年5月6日印發(fā)《珠海市非營利組織重大事項報告工作指引》和《珠海市非營利組織信息公開指引》的通知等。珠海市政府和主管部門不僅在非營利組織建設(shè)和發(fā)展的政策層面上做了大量的工作，制定了一系列政策、法規(guī)和規(guī)章制度文件，充分貫徹和落實民政部《非營利組織抽查暫行辦法》文件精神。同時，頒布《關(guān)于加強社區(qū)非營利組織培育發(fā)展和登記管理工作的通知》等，破除體制障礙，推進非營利組織登記管理制度改革創(chuàng)新，將雙重或多重管理優(yōu)化為登記部門集中管理［1］。截止2018年，已逐漸形成涵蓋領(lǐng)域廣泛，所屬門類齊全，層次分明的組織體系，其中體育組織186個，占總社會組織的15%，體育非營利組織166個，占比13%。

1.2 緊抓監(jiān)督、管理和培育工作，為非營利組織自我發(fā)展能力提升奠定基礎(chǔ)

珠海市政府非常重視非營利組織的管理、監(jiān)督和支持等方面，近年來，政府以“自立、自主、自律”為目標，在日常監(jiān)督管理方面也是嚴格把關(guān)，自2011年起，除日常規(guī)范性管理和監(jiān)督外，每年進行非營利組織定期抽查、通報和整改等工作，據(jù)2017年度市級非營利組織抽查工作結(jié)果顯示：截至2017年12月底，在珠海市登記注冊市級非營利組織按照5%的比例進行抽查，同年12月以書面檢查的方式隨機抽取了62家市級非營利組織，其中涵蓋9個體育非營利組織，實施依法監(jiān)管和依法整頓等［2］。在依法監(jiān)督和管理的同時加大培育和扶植力度，2013年10月，珠海市社會組織培育發(fā)展中心掛牌，建立了集培育發(fā)展、黨建示范、社工服務(wù)等多項職能一體化的社會組織綜合服務(wù)平臺，致力于打造珠海地區(qū)社會創(chuàng)新實踐基地，為探索社會組織發(fā)展和建設(shè)新路徑，搭建社會組織、地方政府、企業(yè)和學(xué)界的交流平臺，助力珠海市社會組織建設(shè)事業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)［3］。

1.3 政府職能向非營利組織轉(zhuǎn)移實現(xiàn)初步突破

目前，珠海市民政局積極配合編辦梳理政府公共服務(wù)職能，推動政府放權(quán)于社會，推進政府向非營利組織購買服務(wù)工作，推動非營利組織可持續(xù)發(fā)展。2010年開始，珠海市按照“先易后難、逐步轉(zhuǎn)移、穩(wěn)步推進”的原則，通過多種方式，如項目委托、政府購買、公開招標等方式，推進政府社會服務(wù)和行業(yè)管理相關(guān)職能向非營利組織轉(zhuǎn)移［4］。目前已有非營利組織采取了政府購買服務(wù)的方式，轉(zhuǎn)移了大部分政府職能，并取得了良好效果。

2 發(fā)展體育非營利組織的珠海路徑與模式探索

2.1 政府管理體制轉(zhuǎn)型結(jié)合體育非營利組織創(chuàng)新

對體育非營利組織的政府管理體制轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新兩者是互為條件的，管理體制轉(zhuǎn)型是前提和基礎(chǔ)［5］。決定政府轉(zhuǎn)型的動力大致可以分為兩種，一種是內(nèi)部動力，一種是外部動力，現(xiàn)階段我國正經(jīng)歷著由經(jīng)濟體制改革所推動的社會轉(zhuǎn)型。

體育非營利組織的發(fā)展與政府轉(zhuǎn)型互為條件，相互促進［6］。從社會治理結(jié)構(gòu)上講，政府是主導(dǎo)，它可以通過國家權(quán)力和行政組織資源管理社會宏觀的體育非營利組織公共事務(wù)。反過來從社會文化體育服務(wù)來講，體育非營利組織應(yīng)該承擔重任，它需要在深入了解社會成員的需求和利益后，積極向政府反映他們的意見，并通過一些手段，例如采用非官方的力量來動員和開發(fā)社會上的資源，從而管理事務(wù)和一些政府無力顧及的社會公共服務(wù)。

珠海作為最早一批經(jīng)濟特區(qū)，每次政府改革都為非營利組織留下空間，非營利組織不斷承接政府退出領(lǐng)域的職能。而非營利組織的發(fā)展，也會要求更大的自主性和相對獨立性，要求有更大的活動空間，從而進一步推動政府向加快服務(wù)型政府建設(shè)，體育非營利組織成為政府提供服務(wù)的承辦者［7］。原因如下：一、社會主體多樣，他們對文化體育有著多樣的服務(wù)要求，我們要盡可能地利用民間組織的特點，如小型的規(guī)模、靈活的運轉(zhuǎn)性和與實際更相近，來更好地滿足公眾多樣的需求。二、使得政府可以參照體育組織來調(diào)整自身文化體育方向的服務(wù)和職能設(shè)置等。更重要的是體育非營利組織具有的自愿性和貼近社會需求的特質(zhì)，為政府大量分擔具體事務(wù)。

2.2 非營利組織發(fā)展模式探索

2.2.1 內(nèi)卷模式的改革與發(fā)展

在組織結(jié)構(gòu)和功能上總會、單項協(xié)會和行業(yè)協(xié)會具有某些相似的特征，盡管兩類組織產(chǎn)生于不同的領(lǐng)域和不同的時期，但外部特征都是自上而下的組織形式；從外部特征看是隸屬于政府的管理機構(gòu)系列，介于政府、企業(yè)、經(jīng)營者之間的社會中介組織。2007年珠海開始統(tǒng)一行使行業(yè)協(xié)會主管單位職責，行業(yè)協(xié)會人、財、物與政府脫鉤，同時實行行業(yè)協(xié)會直接由民政部門登記管理的體制，徹底實行行業(yè)協(xié)會民間化。2005年12月，廣東省人民政府突破重重障礙出臺并實施地方立法《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》，立法的取向是行業(yè)協(xié)會去行政化和去壟斷化，清除行業(yè)協(xié)會商會體制中的計劃經(jīng)濟印記，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行業(yè)協(xié)會治理機制和社會治理結(jié)構(gòu)，使得廣東省非營利組織管理體制突破由雙重管理體制向單一管理體制邁進的局面。

廣東省和珠海市行業(yè)協(xié)會的改革思路，突破了體制瓶頸，為內(nèi)卷式社會組織改革在理論上、實踐上提供了可以借鑒的思路。改革點來自兩個方面，一是外部的改革動力，是市場經(jīng)濟規(guī)律所決定的；二是社會結(jié)構(gòu)多元化發(fā)展，我國社會面臨的第二次改革和轉(zhuǎn)型的內(nèi)部動力。社會轉(zhuǎn)型和管理體制轉(zhuǎn)型可以在一定程度上為文化體育體制改革掃清障礙，行業(yè)協(xié)會的改革模式為體育非營利組織的改革提供了可借鑒的樣板。

2.2.2 準合作模式的改革與發(fā)展

準合作模式主要是指文化和體育機構(gòu)組織成立、活動由政府主管部門決定的，但是接受民間力量的輔助而發(fā)展的官辦民助基金會和官辦民營基金會。體育基金會大都屬于公募基金會獲由政府部門創(chuàng)辦?？陀^上說，我國公募基金會起步較晚，數(shù)量較少，在非公募基金會不斷成長，在數(shù)量上與公募基金會平分秋色的勢態(tài)下很難作為［8］，主要原因是，基金會的運行機制是將私人財富變?yōu)楣尕敭a(chǎn)，用于公共福利；基金會掛靠政府，可以利用權(quán)力進行捐贈和攤派，有利于短期募集。但是組織結(jié)構(gòu)具有行政級別和人事編制，常常會導(dǎo)致效率低下；使用政府管理部門的行政權(quán)力來做慈善，在組織管理運作透明度和資金管理效率方面問題會被掩蓋，不利于激發(fā)公眾熱情和慈善文化傳播。

針對上述問題，準合作模式社會組織改革應(yīng)從以下幾個方面進行，一是存量改革，面對非公募基金會的增長，何面臨的潛在競爭壓力，應(yīng)及早改變管理手段的行政化和人事化，逐漸向法律化和經(jīng)濟化手段轉(zhuǎn)變，去行政化的基金組織，在公益文化體育服務(wù)中會更大地激發(fā)活力；二是政府購買服制度化，政府購買服務(wù)是對社會組織發(fā)展的最大支持；三是差別管理，根據(jù)基金會評估的結(jié)果，采用差別化的稅收優(yōu)惠措施和政府購買公益的支持，引導(dǎo)體育基金會健康發(fā)展，使政府部門管理從過去的過程管理，改變?yōu)榻K結(jié)性評價管理。四是許多非公募基金與政府不具有行政隸屬關(guān)系，政府和社會組織可以在服務(wù)、技術(shù)、社會等公共服務(wù)中合作，通過社會組織發(fā)展和職能發(fā)揮，促進政府改進管理經(jīng)濟社會的方式，通過政府職能轉(zhuǎn)變促進非營利組織充分發(fā)揮主動性［9］。

2.2.3 依附模式的改革與發(fā)展

依附模式主要是行政干預(yù)文化體育組織，大部分是存在于各行各業(yè)企事業(yè)內(nèi)部的行業(yè)協(xié)會和單位內(nèi)部免予登記的組織。體制內(nèi)的文化體育組織建立是自上而下產(chǎn)生的，但上級行政部門對于這類組織并不是制度化的管理，組織運行也缺乏制度法規(guī)的保障，比較松散和隨意。

依附模式的文體組織不具有顯像的法律合法性，但具有行政合法性，屬于社團管理條例免于登記的特許組織。組織的數(shù)量越向基層越多，但組織的合法性隨著組織的體制內(nèi)的層次而提高，即組織的層次越高則行政合法性越強。從依附性體育組織的產(chǎn)生過程看，并不具備較好的社會基礎(chǔ)，在相當長的時期內(nèi)還是依賴、尋求國家的特殊合法支持，并且憑借和利用這一支持，進入到社會領(lǐng)域中，從社會中獲取資源和合法性。體制內(nèi)的組織得到發(fā)展仍然是兩條渠道，首先是政策上對組織的控制性取向向恢復(fù)性取向轉(zhuǎn)型，以激發(fā)體制內(nèi)組織的能動性，在政策上制定相應(yīng)的發(fā)展策略，例如，采用類似社團法人的形式，財務(wù)獨立，管理體制創(chuàng)新，擴大社會公益事業(yè)服務(wù)面，在參與過程中不斷社會化，更廣泛吸取社會資源。

2.2.4 草根模式的合作與發(fā)展

草根體育組織大部分集中在文化和體育服務(wù)領(lǐng)域中，草根是從西方引進的詞，意思是處在地方和基層遠離權(quán)力中心的民眾，是具有頑強生命力、廣泛代表性的處于不斷運動的組織形式［10］。雖然它們目前的合法身份是懸疑未解的問題，但在社會公共服務(wù)的提供中，所發(fā)揮的作用日益重要。隨著社會發(fā)展，解除這些草根組織未來發(fā)展的制度性障礙指日可待，但是這些草根組織自身發(fā)展的困境仍然難以使自己迅速發(fā)展，其主要原因是長期處于不合法身份，不享受政策傾斜，不具備招募和募集資金資格；我國的文化體育資源大部分受政府支配，嚴重擠壓草根組織的生存和發(fā)展空間；政府對草根組織的扶植政策缺失或不到位等。

當前，草根文體組織發(fā)展方向是，把握服務(wù)領(lǐng)域、分層次地漸進改革。把握服務(wù)方向，目前文化體育類草根組織的發(fā)展方向仍是市場組織不愿意提供服務(wù)的領(lǐng)域或政府組織服務(wù)不到的領(lǐng)域，在“市場和政府失靈”的交叉區(qū)域，是草根組織最能展示俄發(fā)揮的地方，正所謂“夾縫中求生存”的同時，在公共文化與體育，公益文化和體育服務(wù)方面可實現(xiàn)補充市場和政府的不足，最終達成與政府的合作；在公共文化和體育服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的管理協(xié)調(diào)類、活動服務(wù)類、指導(dǎo)服務(wù)類等成立社會文化和社會體育組織專業(yè)機構(gòu)。所謂分層發(fā)展，就是先從珠海、深圳等沿海發(fā)達城市對一些發(fā)展勢頭良好，運行穩(wěn)定的草根組織優(yōu)先扶持，帶動這些草根組織健康、快速發(fā)展。

3 進一步培育和規(guī)范體育非營利組織的措施

3.1 建設(shè)適合體育非營利組織發(fā)展的有利環(huán)境

為確保我市體育非營利組織的發(fā)展和活動有法可依，建立一套能對我市體育非營利組織活動進行全面規(guī)范的法條是當務(wù)之急。在此基礎(chǔ)上還可分類完善多種形式體育非營利組織的法律法規(guī)。進一步加強和明確體育非營利組織的權(quán)力、義務(wù)以及地位和作用，明確體育非營利組織的法律地位。

基于歷史傳統(tǒng)，人們對官方組織的信任要遠遠高于其他非官方體。因此非官方的體育非營利組織在獲得社會信任方面較為困難，要扭轉(zhuǎn)送種不利局面，必須要引導(dǎo)人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，鼓勵民眾積極參與文化體育活動，提高體育非營利組織的社會地位和社會信任度。體育非營利組織的發(fā)展進程較慢，與其在參與公共事務(wù)管理過程政治地位不高、話語權(quán)少有一定關(guān)系，積極探索拓寬體育非營利組織在參政議政方面的渠道，爭取讓體育非營利組織中的代表更多地參加人大、政協(xié)，提高體育非營利組織在參與社會重大公共決策中的發(fā)言權(quán)。從創(chuàng)新社會治理的角度出發(fā)，各級黨委政府有必要著手考慮進一步提高體育非營利組織在我市政治生態(tài)中的地位。

3.2 引導(dǎo)和鼓勵體育非營利組織健康發(fā)展

3.2.1 建立政府與非營利體育非營利組織信任與合作的良好關(guān)系

政府首先要轉(zhuǎn)變觀念，明確政府不是社會治理的單一主體，要將體育非營利組織納入社會治理體系中來，使其發(fā)揮整合社會的功能。政府要進一步簡政放權(quán)，推動政社分離，將政府做不好、市場不愿意做的公共事務(wù)轉(zhuǎn)移給體育非營利組織，特別是將文化和體育等更廣泛的職能交給體育非營利組織來提供，為其發(fā)展提供了生存和成長空間。各級政府部門應(yīng)樹立對體育非營利組織的正確認識，充分肯定其在社會治理中的主體地位和功能價值，建立互信互補合作關(guān)系，讓體育非營利組織真正成為政府文化與體育社會職能轉(zhuǎn)移的促進者與主要承接者。

現(xiàn)在是一個關(guān)鍵的時期，我國正處于經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)軌的重要時刻，非營利組織應(yīng)該主動承擔其該有的職能，如委托、授權(quán)或轉(zhuǎn)移給，發(fā)展空間也應(yīng)有一個合理的定位［11］。對于我市，首先要明確服務(wù)目標。體育非營利組織作為民間團體，它必須明確在給公眾服務(wù)的過程中，明確公眾的利益和社會文化體育的需求是他們必須完成的目標和使命。其次合理定位服務(wù)對象，明確體育非營利組織的服務(wù)人群和服務(wù)內(nèi)容。只有這樣，他們才能夠與政府更好地合作。最后應(yīng)明確非營利性。利益容易驅(qū)使人發(fā)生違法行為，我們必須嚴格按照非營利組織的規(guī)范來運作，才能更好地防止非營利組織成為某些人手中得到非法利益的工具。

3.2.2 廣泛開展社會購買服務(wù)，加強體育非營利組織的孵化和培育

廣泛開展政府向體育非營利組織購買社會服務(wù)，使政府擺脫紛繁復(fù)雜的具體事務(wù)，政府和體育非營利組織實現(xiàn)了雙贏，政府達到了文化推廣、體育健康等服務(wù)社會的目的，體育組織也在優(yōu)勝劣汰中健康成長，逐漸形成一個相互合作、相互促進的組織運行體系［12］。

通過法律權(quán)威和法律引領(lǐng)來提高體育非營利組織孵化器的培育，可以讓其運行更具有科學(xué)性和規(guī)范性；提倡和鼓勵跨界合作，建立在現(xiàn)有法律許可的情況下開展，規(guī)范合作過程中的各種行為，規(guī)范運行的主體；通過不斷學(xué)習(xí)來提高孵化器的綜合能力，構(gòu)建孵化器良好的組織生態(tài)，打造終身教育的孵化器發(fā)展體系。

3.3 完善體育非營利組織的監(jiān)管機制

3.3.1 加強體育非營利組織自身建設(shè)

首先，建立多渠道的資金來源；其次，建立組織內(nèi)部監(jiān)管機制。我們可以通過一些內(nèi)部監(jiān)管機制如董事會、監(jiān)事會及相關(guān)的規(guī)章制度進行監(jiān)管，更可以通過建立相關(guān)的管理制度和辦事程序來防止違法行為的發(fā)生。再次，通過一些優(yōu)惠政策來吸引高素質(zhì)的員工和志愿者，并對其實施有效的培訓(xùn)計劃和組織能力，可以為體育非營利組織提供更多的人才儲備。

3.3.2 建立健全的體育非營利組織管理體系

一個健全的體育非營利組織管理體系必須要在有法必依的原則下開展，而且要不斷地鼓勵競爭、消除壟斷，不斷提高管理的開放和透明度。首先，明確法制而非人治；其次，要實現(xiàn)組織與政府的分離；再次，明確規(guī)定體育非營利組織的活動范圍和稅收支持。

體育非營利組織作為公益市場的參與主體，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，越來越激烈地參與到市場競爭中，而加強自身建設(shè)，提升市場競爭優(yōu)勢，是體育非營利組織生存和發(fā)展階段的首要問題；另外，完善內(nèi)部制度是基礎(chǔ)。無論組織的規(guī)模大小，作為一個組織機構(gòu)，都應(yīng)當建立健全組織內(nèi)部章程及相應(yīng)的組織制度、人事制度、獎懲制度等?；诜菭I利組織的公益性和特殊性，在決策中應(yīng)當充分發(fā)揮民主的作用，主要通過民主協(xié)商的方式解決組織內(nèi)的爭端，決定組織所開展的活動內(nèi)容、形式和要求，規(guī)范對領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉、任用制度，確保領(lǐng)導(dǎo)人的意愿不會凌駕于組織原則之上，改變組織活動的目的。同時，更要注重創(chuàng)新組織的內(nèi)部管理模式，既要借鑒現(xiàn)代企業(yè)的管理方法，又要適應(yīng)非營利組織的特殊性，建立健全組織內(nèi)部管體制。

3.3.3 健全的體育非營利組織的監(jiān)督管理體系

首先，有必要建立一套針對體育非營業(yè)組織的評估體制，評估范圍包括活動能力和社會效益等；其次，應(yīng)建立多層次的動態(tài)監(jiān)督體系，監(jiān)督主體由原先的單一政府變?yōu)檎⑸鐣?、體育非營利組織等，政府通過立法、行政執(zhí)法，及專職機構(gòu)來進行日常管理，社會公眾通過社會輿論來監(jiān)督，體育非營利組織的捐贈者和服務(wù)對象也有相應(yīng)的監(jiān)督方式，對體育非營利組織在遵紀守法、活動開展及負責人廉潔自律方面進行全方位的監(jiān)督。