我國教育督導機構的歷史沿革與現實困境

葉 珊 吳鴦玲

（上海師范大學教育學院 上海 200233）

教育督導是我國的一項基本教育制度，是我國教育管理的重要職能之一，在促進教育發展等方面發揮著重要的作用。教育督導制度最早可以追溯到西周時期；而我國現代意義上的教育督導始于20世紀80年代。但是，現代意義上，督導職能發揮并不十分理想，究其原因，主要是督導機構設置存在問題，致使“教育督導機構不能全方位、名正言順地代表政府行使督導職權、履行督導職責”[1]。

一、我國教育督導機構的歷史沿革

周朝“天子視學”制度是我國教育督導制度的雛形。隨著我國古代教育和近現代教育的發展，教育督導機構也經歷了一個曲折的發展過程。我國教育督導的機構大致經歷了以下幾個階段：

1.萌芽階段

《禮記·文士王子》中曾有記載“視學”，“天子視學，大昕鼓征，所以警眾也”，即在天子要視察學校的當天，學校在天剛亮時就要擊鼓催促學生早起，以便做好準備工作，接受天子的視察。[2]“天子視學”制度關注的是學校具體任務和目的的達成度。[3]漢代的歷代帝王非常注重前往太學“幸學”，其目的是考察勤惰。唐朝也有類似的歷史資料記載。在這一時期，教育督導相關機構、制度等尚未建立，還是歷代帝王進行政治統治的工具，處于萌芽階段。

2.雛形階段

宋朝開始設立具有教育視察和監督功能的機構，還設有專門官職。宋崇寧二年（1103年），建立了提舉學事司，其職能主要在于監督各地教育傳播的有效建設情況。提舉學事司的設置，使我國有了專門的地方教育行政機構，具有教育督導意義。盡管名稱不同，后來歷代沿襲了此制度。[4]元中統二年（1261年），在路一級設立提舉學校官，其職能是對學校進行視察和監督。[5]到了明代，地方教育行政設立提督學官，古書曾記載，“詔提學官，躬歷學校，督率教官，化導諸生”[6]，意思是提督學官要巡歷各地學校，視察指導學生德行、學業、經藝、治事等內容[7]。

在這一階段，督導機構的設置更加全面立體。從范圍上看，從中央到地方的府、縣都在機構輻射范圍之內；從職能上看，督學的職責包含了監督、檢查及指導之意。可見，在這一時期我國督導機構已見雛形。

3.發展階段

我國真正意義上的教育督導起始于20世紀初，近代教育督導的觀念沿用至今。[8]清初，各直省建立提學道，后來稱為“提學使司”。光緒三十二年（1906年），清朝政府設立了學部，成立“京師督學局”。各省設立提學使司，其主要任務是“巡視各府廳州縣學務”。與以往相比，清朝的進步在于單獨設立督學人員，給予專門的督學以法律保障。

辛亥革命后，國改體制，將前清的學部改為教育部，逐步建立了獨立的、統一的三級視學網。三級視學網即在當時的中央、省（市）、縣這三級分別建立教育督導機構。視學處是中央教育部下設的督導部門，而各省（市）、縣設立視學。北伐戰爭開始后，國民政府于廣州建立，兩年后建立教育行政委員會，“督學處”被擬定設立在行政事務廳內，但是后來并未設立。

中華人民共和國成立后，教育部組建視導司，但由于“左”傾思想的影響，教育督導工作一度全面停滯。1978年后，教育督導制度才漸漸恢復。1993年，在機構改革的背景下，國務院設立了國家教委教育督導團。隨后，在2000年，國家教委教育督導團又改為“國家教育督導團”，仍隸屬于國家教委。[9]

在這一階段，各級的教育督導機構不斷完善，中央—地方的教育督導機構逐步建立。隨之同步的督導法規，讓督導機構在開展工作時獲得了組織機構和制度上的保障。督導機構的地位有所提升，不斷發展、進步。

二、我國教育督導機構的現狀

1.督導機構類型

督導職能發揮的效用有賴于督導機構的設置。我國現行教育督導機構分為中央、省、市（地、州）、縣（市、區）四級，其地方教育督導機構的類型主要有以下三種：

第一種類型是督導機構被設置為教育行政部門里面的職能部門，沒有獨立的地位，隸屬于教育行政部門，在人員、資源等方面均受教育行政部門的統一安排和協調。

第二種類型是由政府授權，設立在教育行政機構內，但是其權力受到教育行政部門制約與管束。有的在行政級別上會高于行政機關內的其他職能部門，其人員編制屬于教委或者教育局編制。

第三種類型是以政府名義設置的、且與教育行政部門平行的督導機構。機構內的督導人員編制不完全屬于公務員編制。在財務等方面，與教育行政部門存在雜沓的可能。除此以外，教育行政部門（教委或教育局）的領導兼任主要負責人。

當前，上述第一種類型與第二種類型在我國地方教育督導機構的中較為普遍，第三類所占比例較小。

2.機構職能

我國教育督導的職能主要是督學、督政與評估監測。1991年，《教育督導暫行規定》對“督學”“督政”做出了規定，“督學”即為對學校的教學督導；“督政”包括對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門的督導。[10]2014年，《深化督導改革轉變教育管理方式意見》也指出“教育質量監測是教育督導的一項重要任務與職能”。[11]此后，我國已形成督政、督學與評估監測三位一體的教育督導職能體系。[12]督政是我國教育督導制度有別于其他國家教育督導的一個顯著特色。

三、我國教育督導機構的現實困境

1.督導機構的獨立性尚未確立

由上述我國教育督導機構設置模式可知，當前我國教育督導機構性質不清，教育督導機構與各相關機構的關系不清，其職權范圍不明，而且對教育行政部門的依附性較強，這直接影響教育督導職能的實效性。

教育督導機構的獨立性無內部和外部的保障。對于一個組織機構而言，其獨立性不僅表現在外部，還表現在內部。其中，外部獨立的實現主要體現為有法律、行政權力的保障及人、財、物等物質條件的滿足，從而確保機構在其職務范圍的內權力不會受到干擾。組織機構的內部獨立在于機構內部人員擁有獨立行使職權的能力，從而達到保障機構獨立的目的，這要求內部人員的各方面素養較高。督導機構的獨立性，需要機構內部和外部都能獨立。[13]當前，我國督導機構內外部獨立性均缺乏有效的保障機制。

2.督導機構的職能定位不清

由于我國教育督導部門大都隸屬于行政部門，基本上沿用行政運作方式，往往與教育行政部門捆綁在一起，干同樣的“活”，發揮著同樣的作用；這使各級教育督導機構不能很好地履行自己的職責，大多教育督導機構“寄生”于教育行政部門。一個機構設置具有合理性，必需明晰該機構的層級關系。換句話說，就是機構設置要遵循統一領導與指揮、避免多領導指揮的原則。[14]在名義上，我國督導機構是由人民政府設立的，但事實上還是由教育行政部門代管，教育督導機構不能獨立行使職權，沒有發揮應有的作用。

四、我國教育督導機構的展望

1.確立督導機構相對獨立的行政組織特征

教育是一項公共事業，而教育督導是社會活動領域內的教育活動，它與周圍事務存在千絲萬縷的聯系；因此，教育督導機構也不會是絕對獨立的。教育督導機構是相對獨立的，即在一定條件之下、一定范圍內才存在。[15]明確督導機構是具有相對獨立性，這是創新教育督導體制的現實要求。借鑒法學意義“相對獨立”的含義，具體可以從以下兩方面進行努力。首先，與行政機關法人類似，督導機構的職能職權、工作制度、工作規程、經費、人員任免聘用等都應是獨立的，且要獨立承擔相應的責任與后果；其次，與責任相對應，督導機構應具有一定的權利，例如，要求被督導對象如期整改、在信息平臺上發布督導報告和公告、啟動問責程序等。

2.加強督導機構內部獨立性和外部獨立性

首先，加強內部獨立性。第一，需要對督導人員進行嚴格篩選，吸收具有專業素養的人員加入督導隊伍，解決督導隊伍老齡化問題。第二，通過多種形式的培訓學習，提升督導人員的專業權威；拓寬督導人員的學習與培訓途徑，提升專業造詣，以此獲得尊重與專業權威。其次，加強督導機構的外部獨立性。其一，需要通過法律及行政法規的規定來明確督導機構與其他相關機構的職權范圍，保證督導機構的職權在一定范圍內不受任何干擾；其二，也要確保督導機構具有相當程度的人、財、物支配權。內部和外部保障條件都得到滿足，這是確保教育督導機構具有相對獨立性的根本條件。

3.合理劃分教育督導機構的職責范圍

只有進一步劃分督導機構與教育行政機構的關系與界限，才能清楚教育督導機構的職責范圍。教育督導機構的性質、任務、職責范圍與同級其他教育行政機構有異，故工作內容、方式以及側重點也不同，在實踐工作中，難免有交叉，這需要及時溝通，以免工作內容重疊甚至是權責的推脫。例如，督導檢查之前，教育督導機構有必要與相關的教育行政機構進行工作信息、內容上的對接，交流工作安排計劃，盡量避免工作重復；督導工作中，督導機構人員可以適時、主動邀請同級教育行政人員參與督導檢查工作，相互了解；完成督導工作后，主動聽取意見，及時溝通，定期互通情況，力求獲得認識上的一致。