行政事業單位內部控制現狀及建設探索

聶俊

（成都市城市更新事務中心，四川 成都 610000）

一、引言

行政事業單位是我國一類特殊的社會組織，其基本職能與企業完全不同。行政事業單位具有特定的行政職能或社會服務職能，承接了政府的部分相關公權力，其主要目標不是獲取經濟效益，而是實現社會效益。在很大程度上，行政事業單位作為各級政府的延伸，其職能實現的效果直接關系到基層政府執政能力的建設。各類行政事業單位在開展工作的過程中難免出現各種問題，這些問題會制約行政事業單位的發展，如果任其發展下去，將會直接影響行政事業單位的社會形象與公信力，因此做好行政事業單位的規范管理十分必要。行政事業單位的資金來源于財政資金，其規范運作也為社會各界所關注，因此通過內部控制對行政事業單位進行約束成為必然。2012年11月29日，財政部頒布了財會〔2012〕21號文《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），對行政事業單位的內部控制設計與執行提出了全面的要求，要求行政事業單位進行全面的內部控制建設。因此，分析行政事業單位內部控制建設的現狀，有針對性地提出改進措施具有現實意義。

二、行政事業單位內部控制建設現狀

（一）組織機構方面

當前，各級行政事業單位都對內部控制建設比較重視，特別是在《規范》頒布后，陸續成立了內部控制建設小組，部分行政事業單位還專門編制了《內部控制手冊》。但客觀上講，行政事業單位傳統的服務性質使其未能像企業注重經營管理一樣，下大力氣將內部控制作為日常管理工作的重要組成部分。因此部分單位雖然名義上有內部控制建設小組，也有相關領導掛帥，但是具體工作仍然由財務部門牽頭，班子成員與其他部門的參與較少，在內部控制建設與執行合力方面有所欠缺。各參與單位的職責分工也不夠明確，導致內部控制在實施與評價方面未完全落實，不相容職務相分離與授權審批等設計與執行不到位，內部控制在組織保障上還存在一定程度的欠缺［1］。

（二）制度建設方面

《規范》頒布前，各行政事業單位也制定了一系列管理制度。如果按內部控制相關要求，則應在內部控制的范圍內對單位與業務層面的預算管理、資產管理、政府采購、風險評估、基建管理等進行全面的梳理、完善或補充。《規范》頒布后，根據各級財政部門的要求，一些事業單位雖然開展了相關工作，但相關制度是否按內部控制的要求對全部業務或流程進行了覆蓋，或者設計是否科學合理，并未得到相關權威機構的驗收。部分單位雖然制度建設較為充分，但未得到完整有效的執行，業務部門的抗性較大等都是客觀存在的事實。

（三）內控評價方面

內部控制設計與執行的效果如何是需要進行專門評價的。《規范》對內部控制的評價與監督作了專門的要求，并且要求各單位設置內部審計部門或崗位專門從事此項工作。目前，財政部門也要求行政事業單位按年度提交內部控制評價報告，在此方面主要存在兩大問題。

一是內部審計未能在內部控制監督中得到充分的應用，內控質量難以持續提升。就事業單位整體層面來說，一個完善的內部控制管理體系應當包括內部控制和內部審計，只有兩者共同作用，內部控制才能有效發揮作用。而當前的財務會計監督檢查在部分時候并未專門結合各單位的工作性質，對內部控制的設計與執行情況進行專門檢查，導致內部控制的評價流于表面，無法及時得到改善。

二是沒有將內部控制相關工作完成情況納入績效評價指標。部分行政事業單位績效評價體系的評價結果未能對單位內部控制執行情況及時進行反饋，績效評價體系的重要作用未得到發揮。如果領導層沒有及時獲取關于內部控制實施效果的關鍵指標和結果，就無法對內部控制的實際表現進行全面了解，無法對其進行有效的完善。

三、行政事業單位內部控制改進對策

（一）完善組織機構

一是各行政事業單位的負責人與財務部門的負責人應起到帶頭作用，增強內部控制意識，參與到內部控制的設計與實施中去。要加強對《規范》的學習與了解，在深入理解內部控制的第一責任人是單位負責人的前提下，切實履行內部控制建設的主體責任。

二是財務部門要持續學習先進的財務管理方法，努力改變過去工作中崗位設置、人員安排以及制度制定等方面存在的不合理的地方。例如，在根據單位實際情況制定人員崗位職責的同時，特別關注不相容職務相分離等原則，制定業務辦理的具體操作指引等，定期與業務部門交流溝通，就內部控制中不合理的或者影響效率的規定進行修訂完善等，實現財務管理部門在工作內容、方法和形式等方面的變革，使內部控制的牽頭部門切實發揮作用。

三是行政事業單位應充分發揮內部控制建設領導小組的職能，從主管領導到牽頭部門、重點業務部門等形成矩陣式的內部控制建設小組，就相關制度建設、實施反饋等定期召開會議討論，及時修訂與完善內部控制方式方法，使內部控制工作能夠動態地支持行政事業單位業務的發展［2］。

（二）落實制度建設

一是注重兩個層面的制度建設。在單位層面，要考慮整體風險控制基礎上的制度建設，形成適用于全單位的內部控制手冊。在業務層面，要結合單位的常規業務如資產管理、政府采購、資金收支、預算管理等形成制度，對特殊的業務如基建項目要結合不同規模、形式的基建工程制定專門的管理制度，并切實結合業務特點落實不相容職務相分離、內部授權審批、預算控制等專項工作。

二是形成內容完善的制度體系。這主要是針對業務層面的管控制度而言。我國事業單位數量眾多，業務范圍也非常廣泛，因此業務千差萬別，故行政事業單位在制定業務層面的制度時應綜合考慮。首先應分析主要業務，按業務量的多少明確制度建設主次，逐步建設完善。其次進行風險分析，即參考管理會計指引的風險分析方法，對不同的業務涉及的風險與后果進行全面梳理，重點針對風險點進行制度建設。例如，對于基建項目，應重點對其合同管理、授權審批、資金支付等方式進行全面管控，并結合政府基建的實際操作與財政統一支付結合考慮，確保制度建設的可操作性［3］。又如，針對目前我國事業單位資產管理與預算管理存在一定程度的脫節的現狀，首要措施是加強事業單位國有資產的預算管理工作，通過預算約束資產的購置、使用與報廢全流程。可借助信息化管理系統、嚴謹的臺賬管理等方式，對事業單位的國有資產進行有效的日常管理，落實檢查與盤點制度以加大監督力度也是一項重要的舉措。

（三）做好內控評價

一是做好內部控制設計與執行的監督與評價。行政事業單位要設置專門機構開展相關工作。規模較大的行政事業單位可由內部審計機構開展全面的內部控制執行情況監督或評價；規模較小的行政事業單位，特別是未設置內部審計機構的行政事業單位，可由上級主管部門或政府審計部門進行專門的內部控制評價。要注意的是，各級財政部門是同級行政事業單位內部控制的主管部門，應定期結合財政檢查要求對單位內部控制設計與執行情況進行全面的檢查與評估。

二是將內部控制評價與單位的績效評價結合起來，注重評價結果的應用。首先，單位的績效評價工作不能僅考慮預算的完成情況，還應增加規范操作的一些評價指標與合理的權重，使績效評價工作更全面。其次，要保證整個績效評價的科學性，對不同部門、不同業務的關鍵控制點設計具有代表性的評價指標，對內部控制風險點貼合程度及風險產生的頻次、造成的后果進行綜合評估，以定量為主、定性為輔進行綜合考察，結合各相關單位及員工的年度考核進行綜合評分，并將評分結果作為單位內部考核評優、人事變動等各個方面的參考因素之一，積極推進行政事業單位的績效評價體系逐步規范化和系統化，從而實現單位規范管理的根本目的。

四、結語

現階段，內部控制作為行政事業單位的一項重點工作，必須得到高度重視。積極梳理并合理解決一些客觀存在、亟待解決的問題，成為落實行政事業單位改革，提升其財務管理水平，優化其內部管理的當務之急。這也是行政事業單位實現其效能，促進各級政府實現陽光政務的重要路徑之一。