關于農村集體經營性建設用地入市的思考

王麗平

（唐山市豐南區大新莊鎮人民政府，河北 唐山 063304）

一、前言

為了推動城鄉規劃的進一步發展，落實農村集體產權制度的改革和創新，采取農村集體經營性建設用地入市這一舉措，城鎮化的工業用地供給渠道有所增加，并且在一定程度上使城市的住房緊張問題得到了有效的緩解。農村主體視角下，集體經營性建設用地入市吸引了更多的投資商，農民的經濟收入有所增加，推動了農村的現代化建設，最大限度地縮短了城鄉之間的差距，我國農村經濟水平進一步提高。

二、農村集體經營性建設用地入市存在的問題

（一）入市管理機制不健全

目前我國農村集體經營性建設用地入市普遍存在入市管理機制不健全的問題，體現在土地產權界定不清晰、權能保障不明確等多個方面。農民集體掌握農村集體土地的所有權，但是實際所有權主體還包括政府、企業等，法律對農民集體并無明確的概念界定，導致權屬主體的界定存在模糊不清的問題，農村集體經營性建設用地所有權不可避免地存在主體模糊、難以界定的現象。在農村集體經營性建設用地入市的過程中，無法對行使權利的主體進行確定，另外，很多實施細則沒有明確規定，導致實際的操作活動缺少依據，甚至出現侵害農民利益的問題［1］。

（二）農村土地盤活利用難度大

農村集體經營性建設用地入市最好的模式就是按照社會經濟的發展規律，在符合民意的基礎上，通過民主、科學的規劃，加強對土地利用各環節的科學計劃，保證土地利用符合自然規律，這樣才能夠盤活農村土地，提升農村土地的利用率。但在具體操作過程中，受多方因素的影響，農村集體經營性建設用地入市過程中出現了農村土地難以盤活的問題，土地的相關信息很難第一時間到達農村集體土地相關主體。在信息閉塞的情況下，土地流轉交易過程阻礙重重，對土地的高效利用難以實現。農民集體常常會抵制對自身不利的規劃，支持有利于自己的土地規劃，為了實現自身利益的最大化，部分農民集體和企業合作，最大限度地突破約束、躲避管制，通過多種方式方法，放大自身利益，導致土地的整體利用率大大降低。在我國某些沿海地區，農村工業化時期集體土地被占用，用于開辦鄉鎮企業或建設廠房發展工業。此類建設活動涉及的土地管理不規范，沒有辦理正規手續，導致該地區出現了土地利用率不足、管理散漫混亂的問題，土地的盤活過程困難較大。面對這一歷史遺留問題，必須加強對農村土地的盤活和有效利用［2］。

（三）增值收益公平分配合理性不足

農村集體經營性建設用地入市若是采取直接入市的方式，能夠使農民集體與工商企業直接交易，但是農村集體對經濟運營的了解和認知不足，并且人口基數較大，在實際的交易活動中，易受經濟盲點的影響。農民集體成員缺少對各事項內容的充分了解和掌握，“內部人控制”的問題時有發生。內部人控制問題中的主體是農民集體中的土地管理者，這一問題可能存在于農民集體土地管理者、工商企業之間，兩者為了使集體經營性土地的入市價格被壓低，合謀采取一系列措施，使集體經營性建設用地開發、運營、交易的環節中，發生收益分配不合理的現象，導致廣大農民的土地財產權益受到不同程度的侵害。內部人控制這一問題是土地交易、土地收益分配過程難度大的決定性因素，需要對這一問題進行合理有效的管控［3］。

三、農村集體經營性建設用地入市的優化措施

（一）以制度優化和升級入市模式

為了解決農村集體性建設用地入市過程中存在的問題，有必要堅持制度先行，對入市的模式進行升級和優化。首先要明確劃分出農村集體經營性建設用地的所有者，確定農村集體作為所有者主體，實現農村集體成員的范圍確認，以此為基礎完善入市管理機制，保證參與入市管理的人員包括符合農村集體成員審核標準的全部村民，使其具有一定的權利，能夠參與農村集體性建設用地入市的管理工作；要保證管理機制的健全，使農民與政府、企業之間形成平衡的利益關系，以公正、公平、公開為原則，加強對土地交易過程的有效管控，尊重農民群眾的知情權，包括交易價格、交易方式等；使入市管理機制發揮監督功能，監督資金去向和整個交易過程，組建專項監督小組，并且由多方主體擔任其中的監督崗位，包括政府人員、企業人員、村集體代表人員等，嚴格管控私自變更土地使用方式的行為，加強對資金和交易各個環節的監督與管控。還要嚴厲處罰不合理的行為與現象，包括投資未達到標準、在土地流轉和使用中沒有按照原本的規定合理開展工作等，均應提出仲裁后給予其相應處罰，發揮監督效力，使農民的配合度得到最大限度的提升。對分配制度和入市模式進行創新改革，能夠增加農民的個體收益和經濟效益，實現對農村集體性建設用地入市模式的升級和優化，真正立足于制度，建立完善的管理機制，為后續各項工作夯實基礎。

（二）加強對土地的合理規劃

為了推進農村集體經營性建設用地的入市進程，必須通過合理規劃解決歷史遺留問題，提高土地利用的合理性與綜合效益，不僅要規劃土地的用途，還要規劃集體土地的所有者、管理活動以及分配收益，提高收益分配的合理性，為農民的利益提供保障。為了強化土地開發管理的綜合效率，有必要在農村集體經營性建設用地入市過程中建立起完善的農民福利保障體系，并將各項措施落實到實際的土地入市過程中，使土地的開發和管理效率有所提升。例如，重新規劃土地征收費用的內容，保證其科學性和合理性。通常情況下，鄉鎮政府有管理集體經營性建設用地收益的權利，因此在推動土地流轉、加強土地合理利用和規劃的過程中，可以采取一定的措施使農民收益提高。可以從集體經營性建設用地收益中，劃分一部分資金用于農村基礎設施建設，或是從農民的醫療保險、養老保險中，劃分出一部分資金緩解農民的生存壓力。除此之外，面對農村土地盤活利用困難的現象，要加強對集體性建設用地大量流轉到私人手中這一問題的嚴格管控，解決歷史遺留問題，加強對農村土地的盤活和利用。在建立統一建設用地市場的基礎之上，將集體經營性建設用地中符合總體規劃的部分利用起來，空置的工廠、不合格的廠房，均可以在租賃或低價出讓中向土地開發商轉嫁，使集體經營性建設用地市場得到合理規劃，提高農村土地的盤活利用率。

（三）合理配置土地入市，實現收益增值

合理配置農村集體經營性建設用地的增值效益，對鄉鎮的統一規劃發展有益。在土地開發初期，政府應該發揮調節作用，當集體性建設用地增值收益分配出現問題時，可通過收取調節金的方式，為廣大群體土地增值收益分配提供切實的保障。以公平、合理的原則，解決土地集體收益引發的矛盾，始終遵循國家、集體、個人利益兼顧的原則，保證土地增值收益分配的合理性。對利益相關者的利益關系進行合理的調節和統籌計劃，面對可能出現的差級地租問題，應避免農民集體與政府、社會之間發生矛盾，調節和設置不同地區的土地調節金比例，收取調節金，按照法律制度與程序開展管理活動。重點扶持農田水利建設以及生產糧食的農村區域，保證農民的基本權益不受侵害，實現增值收益的公平合理分配，提高農民收益，使農村集體經營性建設用地入市價值得以體現。

四、結語

農村集體經營性建設用地入市自黨的十八屆三中全會提出以來，成為改革重點內容。農村集體經營性建設用地入市這一制度的落實，使我國農村土地資源利用方式發生了改變，推進了農村土地資源利用率的提升，并且使農村的基礎設施建設水平大大提高，推動了農村的現代化建設與發展，增強了農村的綜合經濟實力，有助于縮小城鄉差距，實現城市和農村的共建發展。未來仍舊需要結合現階段存在的問題，對農村集體經營性建設用地入市加以研究，進一步推進農村集體產權制度的改革進程。