英國經濟犯罪治理：形勢、困境與出路

蔣蘇淮

（江蘇警官學院 江蘇 南京 210031）

近年來，英國經濟犯罪①起訴數持續下降，打擊重點主要集中于涉及不誠實和違反誠信的案值大、受眾矚目的欺詐、賄賂或洗錢案件上。本文擬通過介紹英國經濟犯罪治理的形勢、執法部門面臨的困境及有關出路的討論，以期對中國打擊經濟犯罪有所啟示。

一、英國經濟犯罪情況簡述

（一）犯罪趨勢

根據品誠梅森律師事務所提供的統計報告[1]，近年來，英國經濟犯罪報案數逐年遞增，但起訴數量有所下降。這與英國國家統計局（Office for National Statistics）對2011年以來的案件統計情況[2]形成了鮮明的對比。根據上兩項研究，英國經濟犯罪的起訴率在2011年——金融危機兩年后——達到11261件。而2015年經濟犯罪的起訴案件數下降為9489起，2016年起訴案件數更是同比下降了12%，8304起。與此同時，報案數量從2015年的61711件增加到2016年的64539件，增長了4%。2017年至2020年公布的報案數與起訴數差異趨勢與前趨同。[3]

（二）主要類型

近年來，監管部門與檢察官開始表現出更大的意愿來打擊涉及不誠實和違反誠信的案件。根據英國國家審計署（National Audit Office）的統計數據。[4]近五年，英國最常被報道的犯罪行為是網絡欺詐，“遠程銀行”等，欺詐案件數逐年遞增。受疫情影響，商業部門及企業受到購買力下降、制造、運營困難等壓力，合同欺詐、投資欺詐數量大幅增加，造成私營部門、企業及個人損失嚴重。

有觀點指出，實際上，已報道出來的調查案件僅是金融欺詐案件的冰山一角。因為人們大多只會關注那些金額巨大或影響巨大的欺詐、賄賂或洗錢罪行[5]，而這些都僅是報道或未報道的犯罪行為的一小部分。目前許多與經濟犯罪相關的犯罪行為，尤其是涉及網絡的犯罪，如通過勒索軟件或網絡對商事主體及其有價值的數據和IP的攻擊是十分普遍的，但由于基本都是跨境的，因此往往不會受到起訴或者因難以查清而無法追訴。

二、英國打擊經濟犯罪情況概覽

（一）執法機構

英國針對經濟犯罪的調查權分屬不同部門，包括但不限于下列機構或組織。

1.嚴重欺詐調查辦公室（Serious Fraud Office,SFO）

嚴重欺詐調查辦公室是英國政府的一個非部長級政府部門，負責調查和起訴英格蘭，威爾士和北愛爾蘭的嚴重或復雜的欺詐和腐敗行為。

2.英國國家犯罪調查局（National Crime Agency,NCA）

國家犯罪調查局是英國的國家執法機構。它是英國打擊有組織犯罪的牽頭機構，主要負責人口、武器和毒品販運、網絡犯罪以及跨越區域和國際邊界的經濟犯罪，但可以承擔調查任何犯罪的任務。

3.英國稅務海關總署（HM Revenue and Customs,HMRC）

英國稅務海關總署是英國政府的非部長制政府部門之一，主要職責包括征收稅項、進口管制及部分形式的國家支援。此部門的前身別為英國稅務局及海關，于2005年4月18日正式合并。

4.信息專員辦公室（Information Commissioner's Office,ICO）

信息專員辦公室是英國成立的獨立機構，維護公眾利益中的信息權利，促進公共機構的開放和個人的數據隱私保護。

5.英國皇家檢察署（Crown Prosecution Service,CPS）

英國皇家檢察署是英格蘭和威爾士的檢察機關，主要職責為對可能的違法行為提出檢察。

（二）基本做法

對于經濟犯罪，英國當局的一貫做法是，更傾向于與企業和解而不是起訴，這種做法在金融危機后尤為普遍，因此行為人常常可以逍遙法外。自2014年開始，英國開始推行暫緩起訴協議（DPA），這對企業應對刑事調查產生了重大影響。暫緩起訴協議與非起訴協議非常相似，是判決的自愿替代方案，主要針對欺詐、賄賂和其他經濟犯罪。在該方案中，檢察官同意在規定時間內暫停起訴，以換取被告（僅限法人團體，而非個人）在沒有定罪的情況下對其犯罪行為承擔責任，包括充分的賠償、支付經濟處罰以及承諾與嚴重欺詐調查辦公室、皇家檢察署重罪案辦公室等部門就未來起訴個人展開配合與合作等。該協議要求在法官的監督下締結。當法官基于“該協議有利于正義”“條款是公平、合理和相稱的”等判斷，做出批準該協議決定后，該訴訟自動暫停。若企業在協議期內如期完成所有約定義務，該訴訟即終止。英國政府認為，暫緩起訴協議在維護法律的公平正義，追究公司責任的同時，避免公司倒閉以及由此可能帶來的無辜群體的就業和投資損失，同時，由于協議程序較為簡單，有效避免了漫長而昂貴的審判，從而可以實現公平、正義與效益價值的有效衡平。

自2015年開始，嚴重欺詐調查辦公室與多家涉案企業簽訂了暫緩起訴協議，包括標準銀行（2015）、Sarclad有限公司（2016）、羅爾斯·羅伊斯公司（2017）、樂購公司（2017）、Serco Geografix有限公司（2019）、Güralp Systems有限公司（2019）、空客公司（Airbus SE）（2020），G4S Care &Justice Services英國有限公司（2020）、航空服務有限公司（2020）、Amec Foster Wheeler能源有限公司（2021）等。

以標準銀行案為例。[6]2015年，標準銀行被指控未能防止違反2010年《賄賂法》第7條，向EGMA有限公司承諾（并已部分給付）標準銀行坦桑尼亞有限公司為坦桑尼亞政府籌集的（含將籌集的）資金的1%，以誘使坦桑尼亞政府的一名或多名代表為其籌資活動提供特殊支持。根據協議，標準銀行承諾在三年內支付賠償金600萬美元，外加利息1,046,196.58美元，上繳交易利潤840萬美元，支付罰款1680萬美元，同時承諾與當局就起訴書所涉調查內容展開進一步合作，開展內部合規調查、接受當局反賄賂和腐敗控制指導等。2018年11月30日，嚴重欺詐調查辦公室確認標準銀行已完成協議約定所有條款內容，宣布雙方簽訂的暫緩起訴協議終止，當局不再就同一事由起訴。

三、英國政府在打擊經濟犯罪方面面臨的突出困難

英國政府之所以在打擊經濟犯罪方面成績不明顯，原因是多方面的，總結而言，最突出的原因有以下兩點。

（一）缺乏社會關注與支持的基礎

在英國，經濟犯罪常被視為無被害人犯罪，因此，即使經濟犯罪實際上給企業或個人帶來非常嚴重的后果，但由于其低感知度，同時因為很多犯罪嫌疑人常常以品行良好的面目出現，這與公眾對犯罪的認知有很大的不同，因此對于執法部門而言，對經濟犯罪行為進行監管以及做出指控決定往往非常困難。

實際上，在2008年前后，金融危機的爆發讓民眾關注到了經濟犯罪的危害，因此，在2008年到2009年的金融噩夢之后，監管機構與銀行達成了多方位合作，銀行為監管機構起訴個人提供了取證便利。當時人們認為有必要對那些被發現的對金融危機負有刑事責任的個人提起公訴，并迫使銀行就范。這便是為何在2011年前后，經濟犯罪起訴數量大增的原因。然而，調查這些案件需要大量資源，隨著時間的推移，檢察官的注意力開始轉向了其他事情，特別是國際腐敗。而民眾也開始認為，如果警察展開調查，那么一般應該證人明確，證據確定，否則資源應該花在其他地方。

（二）巨大的資金壓力

這是第二個原因，也是更為主要的原因。據相關媒體報道，嚴重欺詐調查辦公室經常需要為其大規模調查尋求巨額專案資金。而英國皇家檢察署多年來一直缺少資金支持，因此對經濟犯罪沒有特別的關注。很多從業人員都認為，如果沒有進一步的經費投入，相關執法機構，將難以為繼。

（三）專業人手短缺

由于經濟犯罪經常很復雜，又具有挑戰性，如取證，需要大量的人力投入與資金支持。執法部門資金短缺必然會導致大量的專門人才的流失，同時可能很難招募到新人。這種情況在執法部門中非常普遍，據相關媒體報道，英國皇家檢察署也一樣面臨財政緊縮的壓力。如果把其他擁有檢察權、工作人員和預算有限的機構——如英國稅務海關總署或信息專員辦公室——也包括在內，情況可能會更糟。

由于資金短缺、人手不足，越來越多的執法機構被迫聘用兼職人員或者直接從私人部門招聘，這導致嚴重的技能短缺，效率低下，最終，除了那些重要的或者事實清楚的案件外，其他案件均無法有效地獲得起訴。此外，隨著金融市場行為監管局（FCA）移送的刑事調查案件數量的持續增加，它面臨著越來越嚴峻的考驗，包括是否能擁有足夠的資源支持以及專家參與，以在恰當的時機起訴該案，還是任由大量的案件擱置最終結案。

缺資金—缺人手—起訴率持續下降—不受重視—缺資金，執法部門已經陷入了可怕的惡性循環。如果經濟犯罪起訴率持續下降，那么，肯定會有人質疑英國嚴重欺詐調查辦公室等執法機構的可信度，甚至質疑它們的未來。事實上，保守黨在2017年的宣言中就承諾將嚴重欺詐調查辦公室與英國國家犯罪調查局合并，以此作為其尋找“有限資源”最佳使用方式的考量之一。

四、英國有關經濟犯罪執法出路與未來的討論

鑒于檢控量下降、執法機構可獲資源有限等現狀，英國有關經濟犯罪執法前景的討論頗顯消極，認為前景暗淡。對于如何突破目前的困局，討論仍在繼續。

（一）呼吁資金投入

目前越來越多的人士關注到執法部門的資金困難問題，呼吁增加資金支持。支持者擔心，如果沒有足夠的資金支持，相關執法部門不僅將難以維持已有的形象與聲譽，甚至會陷入無法為繼的境地。因為對于經濟犯罪的執法機構而言，它所調查并檢控的是那些最嚴重、最復雜、最具挑戰性的詐騙案件，任務非常艱巨。如果這些部門一直都處于缺資金、缺專家的境地，那么他們必然很難保持一個最優水平。監管經濟活動，打擊經濟犯罪本就是一項代價高昂的任務，一個肩負執法任務的組織必須資金充足，并值得公眾信任。

（二）繼續推行暫緩起訴協議（DPA）

有關暫緩起訴協議（DPA）制度的推行評價，目前頗為正面。公司希望避免因訴訟而對聲譽產生負面影響，因此多愿意選擇通過自我報告以及與執法部門全面合作的方式來避免被定罪。同時，自我報告也可以有效減少檢控方的資金壓力。目前，暫緩起訴協議（DPA）情況還不普遍，但隨著律師、法庭以及公司逐步適應新制度，這種情況可能會改變。

（三）向技術要出路

面對犯罪愈發的數字化——犯罪分子通過網絡與遠程等隱形的方式盜取或得到資金，而不是通過暴力——的挑戰，警方需不斷跟進形勢，更多的關注監控、攔截和預測技術，如試圖消除或防止端到端加密③，以便所有通信都能被攔截或監控。這被認為是一條新的執法路經。調查技能與技術結合可以更好地滿足需求。當然，也需要更多的資金支持。

（四）加強國際合作

在經濟全球化的背景下，經濟犯罪跨國性特征愈發明顯，不能僅依靠一國司法力量打擊經濟犯罪。需要凝聚國際共識，構建跨域合作機制，團結協作、互助共贏，合力打擊跨國經濟犯罪。受到脫歐的影響，目前英國當局正加緊與歐盟就國際合作展開商談，同時繼續依托國際刑警組織、歐洲委員會公約和雙邊渠道開展跨司法管轄區合作。

注釋：

①在英國語境下，經濟犯罪（Economic Crime）、金融犯罪（Financial Crime）以及白領犯罪（White-collar Crime）分屬三個既有交叉也各有側重且時常混同的三個術語。如英國皇家檢察署將經濟犯罪定義為“涉及金錢、金融或資產的大類活動，其目的是為犯罪人非法獲取利益或好處，或者給他人造成損失。這對英國的經濟及其機構構成威脅，并對社會和個人造成嚴重傷害。”包括針對個人、私營部門和公共部門的欺詐行為；資助恐怖主義；制裁；市場和監管機構濫用；賄賂和腐敗以及所有犯罪所得的洗錢；金融市場行為監管局對金融犯罪界定是“與金錢或金融服務或市場有關的任何類型的犯罪行為，包括涉及以下任何罪行：欺詐或不誠實；或者在金融市場中的不當行為或濫用信息；或者處理犯罪所得；或者資助恐怖主義”；而白領犯罪則被界定為“專業人士以其在專業領域的能力對大公司、代理機構或其他專業實體實施的犯罪”，其常常被簡單地認為是公司犯罪，通常是指企業和政府出于經濟動機而實施的非暴力犯罪。本文所指的經濟犯罪，是這三種犯罪類型的總稱，以便于中國語境下經濟犯罪概念相一致。

②金融市場行為監管局（Financial Conduct Authority,FCA）是金融監管機構，側重于對零售和批發金融服務公司的行為監管。

③端到端加密是一個只有參與通訊的用戶可以讀取信息的通信系統。總的來說，它可以防止潛在的竊聽者——包括電信供應商、互聯網服務供應商甚至是該通訊系統的提供者——獲取能夠用以解密通訊的密鑰。此類系統被設計為可以防止潛在的監視或篡改企圖，因為沒有密鑰的第三方難以破譯系統中傳輸或儲存的數據。