基于海口市美蘭區(qū)參與式預(yù)算的改革實(shí)踐分析

羅崇菲

（海南大學(xué) 海南 海口 570228 ）

參與式預(yù)算是指公民能夠?qū)τ邢薜墓操Y源分配進(jìn)行公開(kāi)與重復(fù)性的協(xié)商，并最終由共同參與者決定其公共資源配置的一個(gè)決策過(guò)程。作為能促進(jìn)社會(huì)公民積極參與的制度設(shè)計(jì)，這一過(guò)程為居民切身參與社會(huì)治理中決策過(guò)程的公開(kāi)和反復(fù)協(xié)商提供了可實(shí)踐性，因此參與式預(yù)算這一概念也為國(guó)內(nèi)外社會(huì)治理實(shí)踐提供了有效參考。

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

這一概念始于1989年巴西的阿雷格里港。巴西“世界社會(huì)論壇”的召開(kāi)，將此項(xiàng)公民參與機(jī)制由南美國(guó)家向歐洲各地推廣。[1]其本質(zhì)作為公民賦權(quán)，旨在最大范圍地將公民納入公共資源與財(cái)政預(yù)算的討論、執(zhí)行與決策過(guò)程，讓公民在這一過(guò)程中切身參與并表達(dá)自身利益訴求[2]，培養(yǎng)其自身意識(shí)和能力的同時(shí)，也可提高其社區(qū)所屬基層政府的質(zhì)效。國(guó)外在參與式預(yù)算剛剛產(chǎn)生階段就有了對(duì)于參與式預(yù)算的研究，但缺乏對(duì)其存在局限的研究，對(duì)于實(shí)踐案例的分析并未提出針對(duì)性意見(jiàn)，以及是否有可推廣的價(jià)值。

參與式預(yù)算這一概念在21世紀(jì)初被中國(guó)關(guān)注。自浙江溫嶺實(shí)行參與式預(yù)算改革之始，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始在政府合法性和預(yù)算民主等角度進(jìn)行相關(guān)研究，主要集中于對(duì)國(guó)外改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況的分析，以及對(duì)國(guó)內(nèi)外考察總結(jié)出其實(shí)現(xiàn)價(jià)值及發(fā)展困境等方面。海南省海口市美蘭區(qū)以浙江省溫嶺市的改革模式和深圳市福田區(qū)的“民生微實(shí)事”模式為參考，結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)者理論、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及政策建議，形成了所謂的“美蘭模式”。[3]

本文以海南省海口市美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”為代表的“參與式預(yù)算”改革為研究案例。自2017年啟動(dòng)至今，初創(chuàng)“雙創(chuàng)微實(shí)事”的參與式預(yù)算改革模式就形成了“區(qū)政府—街道—社區(qū)—居民”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。[4]以此為契機(jī)，2018年，海口市美蘭區(qū)延續(xù)前項(xiàng)改革成效，繼續(xù)以參與式預(yù)算改革試點(diǎn)為抓手，開(kāi)展“社區(qū)更新微實(shí)事”相關(guān)試點(diǎn)推進(jìn)工作，促進(jìn)多元治理主體在社會(huì)公共治理過(guò)程中相互協(xié)作，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的有益探索。

二、海口市美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目概況分析

社會(huì)治理共同體是將互動(dòng)式談判及平等權(quán)利和責(zé)任原則作為共同目標(biāo)，它們相互聯(lián)系、相互促進(jìn)并保持穩(wěn)定的關(guān)系。[5]黨的十九屆四中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)治理共同體的新目標(biāo)，并指出社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面[6]，此外，還強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理應(yīng)有之目標(biāo)。中國(guó)“超大型崛起”的進(jìn)程帶來(lái)了“超大型治理”這一主要問(wèn)題，“單一主體”政府無(wú)法完成有效的回應(yīng)。因此，從需求入手，對(duì)海口市美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目概況這一案例深入分析，試圖分析其解決問(wèn)題的路徑。

（一）美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目需求性分析

1.社會(huì)發(fā)展需求

海南自由貿(mào)易港已成為我國(guó)自貿(mào)港發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)，是我國(guó)重要的國(guó)家戰(zhàn)略之一。而選擇美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目為本次研究對(duì)象：一是因?yàn)楹Ｄ献杂少Q(mào)易港是在實(shí)現(xiàn)不同行政地位和社會(huì)資本、社會(huì)體制的合作的基礎(chǔ)上觀察社會(huì)治理及社區(qū)治理發(fā)展的最佳樣本；二是海口市美蘭區(qū)政府不斷改變?cè)幸哉疄橹鲗?dǎo)的方式，財(cái)政權(quán)與決策權(quán)雙雙由海口市美蘭區(qū)政府下放給基層群眾，并在此過(guò)程中形成良好的政府與民眾的互動(dòng)發(fā)展關(guān)系。此外，在“社區(qū)更新微實(shí)事”創(chuàng)新社區(qū)參與式預(yù)算改革實(shí)踐入選第六批中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)社會(huì)治理類制度創(chuàng)新案例的基礎(chǔ)上，區(qū)委七屆八次全會(huì)暨區(qū)委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)實(shí)施社區(qū)參與式預(yù)算改革試點(diǎn)工作。

2.服務(wù)多元化需求

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是通過(guò)對(duì)現(xiàn)有質(zhì)量的調(diào)整來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn)，提高各種要素的生產(chǎn)率，從而在根本上滿足人們的需要，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。政府在這種供給的關(guān)系中保持著主導(dǎo)的地位，但卻一直面臨著高投入，低回報(bào)的困境。美蘭區(qū)選取6個(gè)街道4個(gè)鎮(zhèn)37個(gè)村作為試點(diǎn)單位，以政府的投入是否高效、群眾對(duì)其工作是否滿意為標(biāo)準(zhǔn)，做到政府機(jī)關(guān)工作人員與群眾良好的互動(dòng)，從而滿足社區(qū)治理和服務(wù)的多元化需求。

（二）海口市美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目實(shí)施性分析

美蘭區(qū)委、區(qū)政府貫徹落實(shí)十九大關(guān)于加強(qiáng)基層社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)總體部署和《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2017〕13號(hào)）要求，以“社區(qū)更新微實(shí)事”模式推行，其項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)是推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的有益探索。民主協(xié)商意識(shí)近年來(lái)顯著增強(qiáng)，但在實(shí)踐中，居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性不高，社區(qū)自治活力亟待激發(fā)。黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)。因此，推進(jìn)美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”工作建設(shè)是時(shí)代所趨，是貫徹十九大關(guān)于加強(qiáng)基層社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)總體部署的具體落實(shí)。

三、海口市美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目發(fā)展相關(guān)分析

縱觀全國(guó)參與式預(yù)算案例，美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中有著自身獨(dú)特之處，如參與機(jī)制的不同、代表選舉和參與方式的不同等，這使美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”參與式預(yù)算項(xiàng)目有了更長(zhǎng)久的發(fā)展空間和更鮮明的發(fā)展路線。

（一）參與機(jī)制及特點(diǎn)

2013 年，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)將“社會(huì)管理”提升至“社會(huì)治理”，一種更加入民、入心的服務(wù)型政府社會(huì)治理理念及模式開(kāi)始在全國(guó)各級(jí)黨委政府中傳播，并成為社會(huì)改革方向與社會(huì)治理實(shí)踐新思維。[7]在本案例中，美蘭區(qū)參與式預(yù)算改革的特點(diǎn)在于“雙層級(jí)”與“多試點(diǎn)”的設(shè)計(jì)思路。

“雙層級(jí)”是指在參與式預(yù)算設(shè)計(jì)中，街道層面與社區(qū)層面并軌雙線運(yùn)行，以專門區(qū)分街道層面和社區(qū)層面的項(xiàng)目預(yù)算資金。其設(shè)計(jì)目的一是促使居民真正參與政府決策過(guò)程，二是擴(kuò)大參與式預(yù)算范圍，三是更大范圍地提高居民公共意識(shí)。“多試點(diǎn)”是指參與式預(yù)算改革基于試點(diǎn)多樣性，同時(shí)選擇海口美蘭區(qū)4個(gè)試點(diǎn)街道，充分發(fā)揮試點(diǎn)街道改革創(chuàng)新的積極性和能動(dòng)性，為探索改革創(chuàng)新模式創(chuàng)造條件。

（二）代表選取和參與方式

在如今利益愈發(fā)多元化的現(xiàn)實(shí)條件下，公平、通暢的利益表達(dá)是社會(huì)公正的體現(xiàn)，也是政府各項(xiàng)政策能夠順利執(zhí)行的基本前提。本案例中，作為國(guó)內(nèi)參與式預(yù)算領(lǐng)域的首次創(chuàng)新，美蘭區(qū)的參與式預(yù)算做法是全民提議、全民參與的，放寬投票身份與投票年齡，使得美蘭區(qū)市民群眾均擁有提議權(quán)。在征集提案的環(huán)節(jié)，充分運(yùn)用大眾傳媒等方式，呼吁和幫助居民提出街道和社區(qū)的相關(guān)建議。在項(xiàng)目整合和篩選階段，居民通過(guò)篩選大會(huì)確定推選項(xiàng)目并投票。確定項(xiàng)目之后的實(shí)施全過(guò)程，接受居民監(jiān)督并由財(cái)政部門進(jìn)行績(jī)效考核。

以上分析可見(jiàn)，美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目充分體現(xiàn)了共建共享共治理的道路方向，給參與式預(yù)算的改革提供了經(jīng)驗(yàn)積累。但是，在美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，雖然政府和公眾進(jìn)行了互動(dòng)協(xié)商，也理論上發(fā)揮了民眾的主要參與作用，但是并沒(méi)有做到權(quán)責(zé)對(duì)等。此外，欠缺社會(huì)組織參與、公眾的參與回應(yīng)意識(shí)不強(qiáng)、基層干部的工作效率考核標(biāo)準(zhǔn)等，仍是需要考慮的問(wèn)題。

四、美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實(shí)事”項(xiàng)目不足與優(yōu)化建議

總的來(lái)說(shuō)，美蘭區(qū)的“參與式預(yù)算”改革共同組建了良好的“政府＋各種社會(huì)力量”格局。政府財(cái)政投資，履行社會(huì)責(zé)任感的公司和熱情的公民自愿參與項(xiàng)目，促進(jìn)政府資本帶動(dòng)社會(huì)資本參與公共服務(wù)，這將繼續(xù)增加城市社區(qū)治理的動(dòng)力和凝聚力。“四面八方”共同治理，“四面八方”共享，進(jìn)一步改善了民生環(huán)境。

（一）項(xiàng)目實(shí)施的不足

雖然進(jìn)行了參與式預(yù)算的宣傳號(hào)召，但公眾參與的積極性不高。2017年，項(xiàng)目提議表一共發(fā)放了49572份，收回18306份，只有36.93%提議率；在項(xiàng)目投票階段，據(jù)統(tǒng)計(jì)有 28484位居民投票，約28.2%的投票率。2018年項(xiàng)目提議階段，項(xiàng)目提議表發(fā)放62086份，收回25501份；項(xiàng)目投票階段，41352位居民進(jìn)行投票，約為23.55 %的投票率。

（二）優(yōu)化建議

1.政策制定：推進(jìn)參與多元性和利益表達(dá)及時(shí)性

一些項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程和績(jī)效評(píng)價(jià)始終是在政府內(nèi)部控制，實(shí)際有效的制衡方式缺失。另外，過(guò)于強(qiáng)調(diào)全“民”參與，把社會(huì)組織的角色和功能排除在外。因此，要堅(jiān)持“三個(gè)廣泛”，一是居民參與廣泛，保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是項(xiàng)目領(lǐng)域廣泛，應(yīng)是最貼近群眾的利益訴求，要做到保證參與的多元性；三是項(xiàng)目分布廣泛，實(shí)施微實(shí)事項(xiàng)目要關(guān)注其覆蓋面，從街道到社區(qū)，要延伸到社區(qū)的邊角，使多方居民能最大限度地共享項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)的紅利。

2.公眾及社會(huì)組織：營(yíng)造人民當(dāng)家做主的良好氛圍

據(jù)了解，美蘭區(qū)此間不斷推進(jìn)的“參與式預(yù)算”相關(guān)改革，在一定程度上仍缺乏社會(huì)組織的深度參與。未來(lái)基層政府一方面要順暢自身內(nèi)部的組織運(yùn)行機(jī)制，確保各方面工作的任務(wù)、時(shí)限、責(zé)任、落實(shí)和措施明確，在這樣一套長(zhǎng)期行之有效的制度環(huán)境下，再結(jié)合更高層級(jí)的政策目標(biāo)及現(xiàn)實(shí)具體問(wèn)題，不斷完善。另一方面，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，要提前考慮海南所處歷史背景及時(shí)代背景對(duì)政策執(zhí)行可能造成的促進(jìn)作用或者梗阻問(wèn)題，因地制宜，因勢(shì)利導(dǎo)，積極引入多元社會(huì)主體，共同營(yíng)造社區(qū)中各方良性互動(dòng)的文化氛圍，為社會(huì)治理共同體的構(gòu)建奠定積極有利的基礎(chǔ)。

3.基層政府：提升自身公信力及影響力

結(jié)合本案例網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目執(zhí)行的實(shí)踐來(lái)看，項(xiàng)目最終落實(shí)必須依靠基層政府的治理能力。[8]社區(qū)居委會(huì)作為社會(huì)治理共同體構(gòu)建的“行政末梢”，上連基層政府，下續(xù)社區(qū)居民，協(xié)助政府開(kāi)展治理。此間，基層政府起到“承上啟下”的鏈接作用，上傳基層落實(shí)情況，下達(dá)中央政府政策。在政策落實(shí)階段，基層政府要通過(guò)組織學(xué)習(xí)，確保自身的政策認(rèn)知正確，之后要緊密結(jié)合實(shí)際情況，將上級(jí)制定的政策進(jìn)一步細(xì)化，分解為可執(zhí)行的具體舉措，實(shí)現(xiàn)“百姓定實(shí)事政府做”的多方合唱式的轉(zhuǎn)變，了解社區(qū)居民真正的利益訴求，彌補(bǔ)基層政府在施策過(guò)程中的盲點(diǎn)。

當(dāng)前，海南自由貿(mào)易港建設(shè)在基層社會(huì)治理發(fā)展中依然存在不足。參與式治理改革模式，在為國(guó)家推進(jìn)參與式治理改革提供了“海口經(jīng)驗(yàn)”的同時(shí)也為我國(guó)構(gòu)建社會(huì)治理共同體提供了現(xiàn)實(shí)路徑的參考，這既是推動(dòng)社會(huì)治理共同體發(fā)展的需求，也是自貿(mào)港服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型建設(shè)的應(yīng)有之意。