國企混改中的國有資產流失風險及審計應對

李奐彥

（南京審計大學 江蘇南京 211815）

一、國企混改的發展現狀及主要問題

混合所有制改革于20世紀90年代提出，目的是向國有企業引入社會資本，以促進生產力發展（喬惠波，2016）。在國企改革三年行動方案發出后，交通、能源、通信、軍工等多個領域積極落實政策，分四批推出混合所有制試點企業總計210家（段遠剛，2017）。但國企混改在取得積極進展的同時，還存在以下問題：混改前方案制定不合理、缺乏混改退出機制；混改時民營企業通過多種非法手段侵吞國有資產、逃廢債務；混改完成后股東利用國有資源謀取私利、員工激勵政策不合規。這些問題均會導致國有資產流失。

二、國企混改中的國有資產流失風險

（一）國企混改開始前的風險

第一，混改決策風險。混改決策過程中的可行性判斷、決策審批、混改方式選擇等的不合理、不合法、不合規均會造成國有資產流失。盲目混改、未對混改政策充分研究解讀、未對混改必要性和可行性進行評估也會讓國有資產的穩定、增值得不到保障。對此應重點審計企業改革是否符合國資國企分層分類推進改革要求，是否存在違背混改“三因三宜三不”原則。混改方案制定不夠合理全面，需重點審計混改風險評估與防范措施是否足夠健全合理（張強等，2014）。決策審批的過程未按照《中央企業混合所有制改革操作指引》內容執行，需要關注混改決策審批的合規性。應重點審計不同性質的企業是否采用不同的決策審批程序，如進行混改的國有企業的主營業務是否屬于直接和國家安全、國民經濟命脈等重要行業相關，混改方案是否先由中央企業同意再經過國資委審批。

第二，缺乏退出機制產生的風險。由于缺乏退出機制或者退出機制不合理，存在國企混改后發現效率不高但又無法退出的現象。在無法完成混改目標卻又要按期推進混改進程的情況下，國企混改容易流于形式，這在客觀上促使了“國皮民骨”現象的產生。

（二）國企混改過程中的風險

第一，合規性風險。資產處置過程中會出現合規性風險，如選擇評估基準日不規范，通過舞弊的方式干預資產估值過程，或者低估、不評估國有資產中的商譽、專利等無形資產；評估方法選擇不規范、不科學將影響國有資產價值，通過違規操作將導致國有資產得不到應得的估價從而低價買入。在引進非公有資本投資者的過程中也可能存在違規行為，如不規范的關聯交易、利益輸送；產權轉讓過程中，應公開的信息不公開，應進場交易的不進場，暗箱操作，會使國有資產的價值得不到保障；利用“衍生企業”、分子公司，非法取得國有資產控制、侵吞國有資產及其產生的孳息和收益。

第二，資產評估風險。壓低國有資產估價是常見的國有資產流失渠道，具體包括用低價獲取國有土地使用權、低估或者不評估無形資產、低估公司未來的收益從而壓價并購等。資產評估過程中定價不合理，通常會通過不估計債券收入、虛增債務、低估無形資產來低估、漏估國有企業的資產價值；忽視既定程序，在國資并購民營企業時做不到清產核資，高價收購低質量的民營資產；盲目兼并重組民營企業，刻意抬高民營資產價值等（黎樺，2016）。在資產出租時以遠比市場價格低的價格出租國有資產，混改利益相關方資產出租定價過低，拖欠付款，存在利益輸送等問題；企業管理人員泄露所掌握的技術秘密或內部事項等，將造成企業無形資產流失；對外并購時高估民營資本，外部投資者故意高估從外部購買的設備、原材料或者直接以高價技術出資，造成國有股權下降，使國有權益受到侵害。

第三，民企掛靠國資的風險。打著“混改”幌子進行民企掛靠國資的“國皮民骨”現象時常存在。在這種掛靠模式下，無論采取股權轉讓或成立合資公司的方式，國企都只是名義上的控股股東，不參與民企利潤分配，不參與管理。對此應防止民營企業利用混改進行國資掛靠，違規經營造成的國有資本風險問題，重點審計被掛靠單位企業領導人員利益輸送問題。

第四，民企逃廢債務的風險。在國企并購的過程中，民營企業通過向子公司轉移有效資產，使公司內部只留下管理崗和辦公相關資產，此時民營企業不再進行生產經營，所有業務都通過子公司達成，最后留下飽含債務的空殼被國企收購，國企在并購以后只能進行債務重組，從而導致大量國有資產外流（楊天偉，2016）。

（三）國企混改完成后的風險

第一，“內部人控制”風險。由于國有資本委托代理關系較為復雜，信息不對稱現象普遍存在，在這樣的情況下委托人對企業的情況了解較少，企業的實際掌控權便落在了經營者手中，在國企混改的大背景下就會造成“內部人控制”，其可能出現攤銷成本、不合理分紅等問題，從而造成國有資產流失。

第二，國有股東道德風險。國有股東作為國有出資代表，具備利用身份為自己謀私利的空間，比如和私人股東串通舞弊，將價值較高的國有資產轉入私人企業，或者讓私人企業壟斷國企的原材料采購和產成品銷出，先用高價賣給國企原材料，等國企完成生產以后再以低價買入，牟取暴利（楊波，2014）；再比如讓混改中的國企為低質量公司違規提供擔保，從而造成國有資產流失；再比如國有參股企業負責人為了規避監管，把參股企業變成謀取私利的“自留地”，通過關聯交易造成國有資產流失。這種關聯交易不符合市場價值規律，直接將國企利益輸送給關聯方嚴重時會危害國企的可持續發展能力；再或者以企業改革、市場開拓等名義，通過向混改政策執行者、決策者、審批人等相關領導輸送利益，換取監管力度的放松或者政策的傾斜。

第三，公司治理結構不合理產生的風險。如果外部董事沒有超過半數，公司治理主體之間缺乏有效制衡，公司內部監督機制失靈，就會造成投資決策失誤從而導致國有資產流失（張繼德，2015）；或者企業內部沒有形成制衡有效的法人治理結構，公司章程未明確約定各方股東權責和議事規則，股東會不能有效制衡各股東權力。如果一家企業失去了各方共同建立、相互制約的董事會，少數股東的代表就無法參與到公司治理的過程當中；再或者法人治理結構不完善，國有資本占據絕對主導地位，代表非公有資本的股東得不到提名并且不能委派相關董事、監事。在重大投資決策時違反決策程序，未經過黨委會決策前置程序，少數經營層越權決策也會致使重大投資項目效益損失；再或者國有股東投資以后對企業的管理不上心，“只投不管”，不積極行使股東權利，這也容易造成國有資產的流失。

第四，不正當激勵政策的風險。員工持股政策執行不合規，在員工持股政策執行過程中，違規編造在冊人員、將股權折價發行、違規分發紅利甚至將股權變相轉給個人等均會造成國有資產流失。不正當激勵政策還體現在薪酬和福利的發放明顯超標準，違規分配住房、額外發放獎金、補貼、重復發放補貼，企業的主要負責人在企業外利用職務之便進行兼職、持有股權、取得其他報酬，沒有建立中長期激勵機制，未發揮好非物質激勵的積極作用等方面。

三、防范國企混改中的國有資產流失風險的審計路徑

（一）以國有資產流動作為線索

加強混改全過程審計監督應以防范國有資產流失為目的，達到國有資產審計全覆蓋，對此要以國有資產流向為主線，跟蹤審計混改過程中國有資產的最終去向。防范國有資產流失需要科學區分國有資產流失和國有資產正常損失。國有資產流失強調的是人為和主觀故意，如果混改中存在國有資產損失的情況，但符合公開、公平、公正市場交換原則，就不應認定為國有資產流失（徐傳諶，2007）。混改過程中對國有資產的審計需關注：國企混改中國有資產的管理、使用、評估、處置過程是否符合政策規定，是否存在國有資產流失情況；國有資產在融資并購的過程中是否完整，是否存在評估不規范現象；國有資本的投資決策是否具備合規性和效益性，購得的資產質量是否得到保證，經營風險和財務風險是否得到合理評估等。只有關注國有資產在混改各個環節的流向，對國有資產“一跟到底”，才能真正做到混改的全過程審計，切實防范國有資產流失。

（二）嚴審企業領導經濟責任

要重點關注企業領導人員“不作為”和“亂作為”（高巖等，2015）。領導人員的“不作為”致使國有資產流失主要指國有企業上層人員消極承擔相應責任，或因受賄舞弊等違法行為對職權內的違規操作大開方便之門。“亂作為”現象主要是盲目求快求發展混合所有制經濟，未根據“三因三宜三不”原則區分層次和類別進行決策，未能穩步推動國企混改進程。企業領導人員經濟責任審計中需要關注跟風混改、盲目混改等問題，防止由于大面積、大規模、跨行業進行低效益混改。

（三）協調多方監督力量

為加強混改全過程審計監督，應堅持國有資產不流失為底線，建立全面覆蓋的審計協同監督體系，確保審計協同監督。首先，要加強審計資源整合。充分利用地方審計局特派辦、社會審計和企業內部審計成果，節約審計資源，充分發揮企業混改過程中內外部監督力量協同效應，對決策審批、資產評估、產權交易、職工安置等重點環節加強監督。在混改全過程審計中加強人力資源、知識技術、信息資源和管理能力整合，形成從上到下、從內到外全方位的混改審計監督體系。其次，在混改審計過程中應加強審計與出資人等其他監管主體協同，充分利用出資人等其他監管主體深入核查移交的線索，運用各部門監管成果，完善混改監管成果共享機制建設，強化違規經營投資責任追究。要強化與國資監管常態化溝通對接，形成混改企業審計問題整改工作閉環，進一步夯實審計問題整改成效，實現審計監督與國資監管良性互動，構建全面覆蓋的國有資產監督網。最后，在混改審計過程中要與紀檢監察、巡視協同監督，通過與紀檢監察、巡視協同監督，確保國企混改能全面落實相關政策和重大決策部署。

四、結論

要充分利用新技術、新方法，更有效率地加強混改全過程審計監督：一是在保障網絡安全、數據安全、信息安全的前提下，積極參與全國一體化政務服務平臺建設，加快推進政務信息系統整合，不斷加強與有關部門共建、共享的聯動協同監督，排查混改潛在風險；二是充分利用信息化手段，甄別引入的戰略投資者以及每一個關鍵環節是否存在不合規、不合法問題；三是以大數據技術、人工智能技術推進審計數據全量分析和探索式分析，這有利于加強對國有資產的全過程追蹤；四是以物聯網技術提升混改企業審計過程中庫存盤點、產品去向追蹤的精準度；五是以區塊鏈技術確保混改審計過程中數據和審計業務的可追溯、真實性和可靠性。