中小學減負政策執行過程的偏差分析

李幗靜

（廣西師范大學 廣西 桂林 541004）

國家陸續出臺了中小學教育減負政策，試圖通過規范學校與校外機構的教學行為、引導全社會樹立科學教育質量觀和人才培養觀等措施來促進教育改革，減輕中小學生的學業負擔，保護中小學生身心健康。盡管中小學減負政策文本在1951—2020年間逐步完善，但減負教育政策在執行過程中仍存在偏差；因此，探究減負政策執行過程中偏差的原因，亦是提高中小學減負政策成效的關鍵。

一、中小學減負政策的簡要梳理

減負是我國教育熱點話題，也是針對義務教育階段學生課業壓力而提出的焦點問題。為此，我國也就中小學減負問題出臺了相應政策。根據王毓珣、劉健學者的研究統計，自1951年以來，我國出臺了中小學減負政策35部，其中，針對減負的專項政策11部，相關政策24部[1]，而這也豐富了我國中小學減負政策的文本內容。盡管我國出臺的中小學減負政策中都以減輕學業負擔為總體目標；但是由于我國現代基礎教育發展階段的不同，相應政策的側重點也不同。

相較于1977—2010年期間出臺的減負政策，2010年之后的中小學減負政策的側重點則更為集中。2013年，教育部發布《小學生減負十條規定》，對小學做出了陽光入學、均衡化編班、不留書面作業、規范考試與等級評價、一科一教輔、嚴禁違規補課、強化監督等規定。[2]2014年，國務院下發《關于深化考試招生制度改革的實施意見》則首次通過招考改革的視角來對中小學減負的內容進行系統規劃。2017年，《關于深化教育體制機制改革的意見》政策則對教學標準、課后服務等內容進行完善。2018年，在《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》中對學校機構教學規范及教師教學行為等問題提出了全面系統的治理建議。2019年，教育部等九部門印發《中小學生減負措施的通知》則就政府、學校與家庭三方責任、機構教學規范、科學人才觀培育等做出強化指示，而其中嚴控學生書面作業量、考試次數與考試內容、規范考試評定的方式、禁止超標培訓、保證學生作息等內容仍是減負政策的重點。

二、中小學減負政策執行過程中的偏差

隨著多部中小學減負政策出臺與政策內容的逐步完善，中央及地方各級教育行政部門對其落實情況也愈加重視，但就2010—2020年間出臺的減負政策所反饋的情況來看，部分地區的減負政策執行效果仍不理想，京、津、滬、冀、遼地區還存有學生書包越來越重、學習時間過長、睡眠不足、視力下降，很多學生不堪重負的情況[3]，而其他地區減負政策執行過程中的偏差現象也依舊顯著。

1.學生作業時長過長，難度過大

盡管教育部2013年發布的《小學生減負十條規定》要求不留書面作業、嚴禁違規補課，但是從陳燁對沈陽市內五區的3所中學和3所小學所做的中小學課業負擔調查來看，參與調查的751名小學生中僅有139名小學生表示可以在兩個小時之內完成課后作業，而參與調研的896名初中生中，有69.5%的學生作業量在3個小時以上，15.8%的學生則3個小時內能夠完成作業。[4]廣西地區還出現了中小學生課程作業難度過大的情況。2019年，在對廣西南寧市青秀區、西鄉塘區、江南區、興寧區及良慶區的中小學進行問卷調查時發現，有54%的小學生和90%的初中生認為作業有超綱的內容[5]，且難度較大。

2.教輔材料過多、考試補習情況不止

2014年，在對沈陽市的皇姑區、沈北新區、西鐵區4所小學進行調查時發現，有的學校確實執行一科一輔的要求，但是大量訂書的現象還是占多數。[6]而上海地區機構激增的情況較校內不合理情況更為嚴重。據教育主管部門統計顯示，2017年上海已有約1200所登記在冊的民辦非學歷教育機構，但據業內估算，上海辦學機構和教學點已超4000個。[7]此外，廣西南寧市的校外假期培訓補習班數量則呈現出增長趨勢，多家小型的教輔機構提前教學、超綱教學的模式依舊延續。盡管南寧市教育局于2018年5月啟動了針對校外培訓機構的專項治理行動，仍存在有校外小型的培訓機構沒有進行規范登記等的情況。

3.成績評定方式與課后服務仍存偏差

即便部分地區的學校已經改用學生成績管理的評價方法，并完善了相應的課后服務內容，但在另一部分地區的校園中仍存在成績等級評定與課后服務方面政策執行偏差。2014年，在對沈陽市的6所中小學進行調研時發現，有4所學校尚未沿用最新調整的成績評定方法。而廣西南寧市江南區、青秀區的部分學校雖不公布學生成績，但也會應學生家長的需求對成績靠后的學生家長約談。此外，2019年吉林省中小學減負政策落實情況的調查顯示，吉林省中小學課后服務的資金存有較大的缺口，課后服務內容也較為單一，參與教師的績效傾斜效果不佳，且課后服務的專業人員配置明顯不足。

三、中小學減負政策執行偏差的原因分析

從上述現象來看，減負政策執行偏差問題較多，既有政策執行主體的認知能力，又涉及地區環境的制約；因此，在探究中小學減負政策執行偏差的原因時，還需從減負政策自身的客觀層面與減負政策的主觀連帶層面，逐一分析。

1.教育政策方案的局限性

首先，教育政策的目標較為模糊。一項教育政策必須具有明確而且合理的目標才會具有可行性[8]，盡管大部分減負政策對減負目標都很明確，但并未就減負的程度及“適量”“健康成長”等關鍵詞作明確規定；因此，學校、家庭方面就會對上述關鍵詞作簡單判定，致使減負政策執行的偏差。其次，減負教育政策措施不合理。地區間的經濟差異，也會使教學資源存有差異。但依照最新下發的《中小學生減負措施的通知》要求執行，則部分地區的教學資源將得不到充分的保障。可見，僅依靠政策的硬性措施很有可能誘發上述的偏差現象。最后，減負教育政策的內容過于詳盡。盡管國內的教育政策環境有共性，但是地區之間仍有較大的差異。若減少政策條款的彈性，將會影響執行者的判斷，繼而增加偏差發生的概率。

2.教育政策執行過程中的利益博弈

隨著我國市場經濟的不斷發展，利益主體也更為多元；因此，教育政策在執行過程中也不可避免地涉及主體的利益問題。而在上述偏差中也不乏利益博弈的影響因素。其一是中央與地方執行部門之間的博弈。盡管中央政府為了最大限度地保證全國范圍內目標群體的基本利益，而采用自上而下的單項式的政策實施流程；但是由于各級政府部門的訴求不同，其在單項路徑中可采取象征執行、選擇執行或替換執行的方式為自己創造一定的自由裁量的空間。其二是政府執行主體與學校、家庭執行主體之間的博弈。由于教育所涉及的主體較廣；因此，減負政策需有各級教育主體的幫助才能有效推行；但因政府、學校、家庭主體層級之間權力分配差異的影響，三者之間難以達到實質性的配合。

3.現實環境與教育政策矛盾

減負政策在制定時已通過了專業人士的評議，且內容符合大環境的需求；但在具體實施時依舊存有教育政策“水土不服”的情況。此類情況的出現不乏文化、經濟及就業等現實因素的影響。就歷史文化的影響因素而言，“吃得苦中苦，方為人上人”的思想根植于部分的家庭文化之中；因此，增加學習任務、時長、難度，增加輔助書等做法居多，相較于減負政策的內容，這更符合部分家庭的育人目標。其次，就經濟因素而言，為縮小地區之間經濟差異，當地政府需以相應產業為發展的依托，為此，將會從經濟角度對教育相關行業施以優待，進而使減負政策執行偏差。最后，就社會因素而言，由于當前社會對高學歷人才需求較高，而為了能使學生獲取較好的就業機會，學校、家庭會不斷鞭策學生達到這一目標；因此，增加學生學習任務、時長、作業難度，或參加各種課后補習班等背離減負政策的行為則成了學校、家庭的不二之選。

4.教育政策監管機制不完善

監督評估是教育政策執行過程中重要的功能性活動，也是政策執行過程科學化的必然要求，其機制運行情況在很大程度上影響、制約著政策效果。[9]因此，教育政策監管機制的不完善也會誘發減負政策執行的偏離。而引發上述問題的原因：一是缺乏剛性的責任追究制度。截至當前，我國極少出現因減負政策執行效果不佳執行部門人員被嚴重行政處分或是行政處罰的情況，也正是這樣的懲處力度給予了違規行為更大的空間。二是監管部門的職權過大。當監管部門的職權過大時，其監督或評議的功能則處于現實失位的狀態，社會的監管渠道也將受到阻礙，而虛假的監管方式也會滋生，以致引發減負政策執行偏差。三是監管部門的權力過小。為了更好地落實減負政策，部分地區設立了單獨的監管部門或評議部門，但受自身權力因素的掣肘，該部門在監管時通常會出現管不了、不想管、不敢管的尷尬局面。

四、中小學減負政策執行偏差的反思

對于我國中小學減負政策執行偏差問題，從不同的視角會有不同的分析路徑，也會有不同的反思。而分析上述偏離問題及其成因后發現，我國中小學減負政策存在內、外方面的制約因素；因此，只有政策制定與執行主體之間通過理性溝通達成“真理共識”，形成統一的價值判斷，化減負政策的執行為各方基于自覺服從的協調一致的權力運用[10]，并完善相關監管機制，才能有效解決減負問題。

首先，需促進目標群體之間的有效溝通。政府、家庭、學校三方價值理念的差異是造成政策執行偏差的重要原因；因此，只有各方理性溝通，教育價值判斷一致，削減各方的利益摩擦節點，才有可能由內而外地解決偏離問題。其次，需健全教育政策的監管體系。教育政策的執行過程中充斥著各方權益的博弈，為此，可以通過建立獨立于政策執行部門的監管部門，賦予其相匹配的權力，加大監管的懲處力度，修改管理條例，糾正部門權責不對等、監管主體實際缺位等極易誘發教育政策執行偏差的問題。最后，需改善教育生態環境。為適應社會，教育也不自覺地加入了社會的需求因素，由此也相繼衍生出了學歷歧視、就業歧視等加重學生學業負擔的狀況。為此，改善教育生態環境，樹立正確的人才培養觀念，才有可能最大限度地從空間維度上解決中小學減負政策執行偏差問題。