新形勢下區(qū)域行政管理職能體系創(chuàng)新研究

陳錦芳

（中共寧德市委黨校 福建 寧德 352100）

在區(qū)域行政管理過程中，政府通過利用相關(guān)的職能體系，通過多個(gè)部門的協(xié)同工作實(shí)現(xiàn)高效管理的目標(biāo)。我國區(qū)域行政管理職能體系運(yùn)行過程是由決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)過程協(xié)調(diào)配合完成的。但隨著改革開放的不斷深入，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，人們的價(jià)值觀和社會(huì)利益格局也發(fā)生了變化，如何在新形勢下對(duì)區(qū)域行政管理職能體系進(jìn)行創(chuàng)新，不斷提高相關(guān)工作人員自身素質(zhì)和工作質(zhì)量，保證區(qū)域行政管理工作的正常運(yùn)行，是當(dāng)前社會(huì)亟須解決的問題。

一、當(dāng)前區(qū)域行政管理職能體系存在的主要問題

現(xiàn)階段，我國的區(qū)域行政管理職能體系還不夠完善，尤其是當(dāng)下改革創(chuàng)新機(jī)制還不夠成熟，區(qū)域行政管理機(jī)構(gòu)與政府其他部門部分職能存在重合現(xiàn)象[1]，需要對(duì)該體系存在的問題進(jìn)行深入分析，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)一種切實(shí)可行的、能夠滿足現(xiàn)階段發(fā)展需要的區(qū)域行政管理職能體系。當(dāng)前區(qū)域行政管理職能體系存在的主要問題如下：

（一）職能定位不夠準(zhǔn)確

在一些地方政府中還存在各行政部門之間及行政部門與其他部門之間工作任務(wù)重合的現(xiàn)象，有可能導(dǎo)致區(qū)域行政管理工作重復(fù)，工作執(zhí)行效率下降，久而久之，還容易引發(fā)多方的矛盾，不利于區(qū)域行政管理工作的高速推進(jìn)。

（二）與其他領(lǐng)域改革的匹配程度不高

雖然我國的市場經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，但是由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平不一致，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度也不相同，導(dǎo)致區(qū)域政府的行政管理職能體系存在無法同時(shí)代掛鉤的現(xiàn)象；因此，區(qū)域行政管理職能體系改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域改革的匹配程度還存在改進(jìn)的空間。另外，從客觀層面分析，區(qū)域行政管理體制與政治體制、經(jīng)濟(jì)體制有著非常密切的聯(lián)系，相互影響和制約。

（三）無法實(shí)現(xiàn)完全公開透明

現(xiàn)階段，我國部分區(qū)域還沒有形成一套切合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的更為完善的行政管理體制，這也容易導(dǎo)致行政管理部門出現(xiàn)權(quán)限模糊、政策流于形式等方面的問題。盡管我國部分發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了較為公開、透明的政府管理舉措，但是與行政管理完全公開透明的目標(biāo)依然存在較大的差距，一定程度上，限制了區(qū)域行政管理職能體系改革與創(chuàng)新工作的落實(shí)。

二、區(qū)域行政管理職能體系創(chuàng)新的意義

區(qū)域政府行政管理職能的正確行使是市場經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的基本保障，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要基礎(chǔ)。作為社會(huì)主義國家，政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革中占據(jù)著主導(dǎo)地位，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠起到引導(dǎo)作用；因此，必須進(jìn)行區(qū)域行政管理職能體系創(chuàng)新，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

（一）有助于現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建

隨著經(jīng)濟(jì)全球化速度的不斷加快，我國政治經(jīng)濟(jì)體制所面臨的挑戰(zhàn)不斷增強(qiáng)，只有對(duì)現(xiàn)有區(qū)域行政管理職能體系進(jìn)行深刻變革與創(chuàng)新，才能夠?qū)崿F(xiàn)政府區(qū)域行政管理職能的轉(zhuǎn)變及優(yōu)化，打破原有的行政壟斷和地區(qū)封鎖，完善我國市場經(jīng)濟(jì)管理制度，并為現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，使我國在全球經(jīng)濟(jì)市場中占有一席之地。

（二）有助于深化其他領(lǐng)域的改革工作

區(qū)域行政管理職能體系改革與其他領(lǐng)域改革息息相關(guān)，也是其他領(lǐng)域改革工作深化及落實(shí)的基礎(chǔ)。區(qū)域行政管理職能體系的創(chuàng)新可以為我國社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)改革注入新的活力，為我國多個(gè)領(lǐng)域的改革提供重要保障，推動(dòng)我國改革戰(zhàn)略的有效發(fā)展與落實(shí)，使我國政治經(jīng)濟(jì)與國際進(jìn)行接軌，實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)主義的良好發(fā)展。

（三）有助于促進(jìn)區(qū)域行政管理職能轉(zhuǎn)變

目前我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在著諸多矛盾，譬如經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)性差、重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目多、投資目的性與計(jì)劃性不強(qiáng)，粗放模式占比較高等問題。為解決市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的問題，我們需要借助于區(qū)域行政管理改革優(yōu)化市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，促進(jìn)區(qū)域行政管理朝著政企分開、政資分開、政事分開方向發(fā)展，有效解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的矛盾，建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一、開放、有序與競爭并存的現(xiàn)代化區(qū)域行政管理職能體系，實(shí)現(xiàn)我國國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及社會(huì)和諧發(fā)展。

三、創(chuàng)新區(qū)域行政管理職能體系的建議

區(qū)域行政管理職能體系的創(chuàng)新需要從諸多方面出發(fā)，其中包括區(qū)域行政管理相關(guān)職能的法律依據(jù)、體系框架、決策機(jī)制、內(nèi)部隊(duì)伍建設(shè)、管理人員思想意識(shí)等，具體創(chuàng)新過程如下：

（一）完善管理職能相關(guān)法律制度

區(qū)域行政管理部門所擁有的權(quán)力是政府依照法律條例給予的；因此，在區(qū)域行政管理職能體系創(chuàng)新過程中，需要完善行政管理?xiàng)l例。為了進(jìn)一步提高行政管理的有效性，需要構(gòu)建完善的法律規(guī)章制度，明確職能體系中職能的權(quán)力及必須承擔(dān)的義務(wù)。[2]另外在保證區(qū)域管理人員能夠按照法律法規(guī)進(jìn)行管理的前提下，將促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展作為主要目標(biāo)。現(xiàn)階段的行政管理相關(guān)條例是由國家頒布實(shí)施的，然而不同的區(qū)域有不同的管理特點(diǎn)，使用通用的管理?xiàng)l例無法充分發(fā)揮其管理職能；因此在相關(guān)法律法規(guī)完善過程中，可以以國內(nèi)外的管理理論作為基礎(chǔ)，針對(duì)不同區(qū)域的地域特點(diǎn)進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

（二）構(gòu)建公共行政服務(wù)職能體系框架

1.實(shí)行政企職能分離結(jié)構(gòu)

在區(qū)域行政管理職能系體系創(chuàng)新改革過程中，構(gòu)建該體系的第一步就是將政府與企業(yè)的管理職能分離開來，這也是區(qū)域行政管理職能體系創(chuàng)新的根本要求和前提。把政府區(qū)域行政管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，集中力量制定與市場環(huán)境、企業(yè)規(guī)劃職能相應(yīng)的管理政策，為其提供相應(yīng)的業(yè)務(wù)服務(wù)和檢查監(jiān)督服務(wù)。

2.規(guī)定區(qū)域行政管理職能

具體的區(qū)域行政管理的基本職能及其說明，如表1所示。

表1 區(qū)域行政管理的基本職能

分析表1可知，區(qū)域行政管理的基本職能主要由政治統(tǒng)治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能、服務(wù)職能、社會(huì)平衡職能、社會(huì)管理職能、保衛(wèi)職能組成，分別具有管理與決策功能、管理功能、執(zhí)行性功能、控制性功能、輔助性功能、扶持功能、服務(wù)功能、協(xié)助功能、管理功能、保障功能。因此，只有創(chuàng)新區(qū)域行政管理職能體系，才能使政府及其他行政管理部門各司其職，從事區(qū)域行政管理的工作人員也能夠正確理解和把握自己所從事的行政管理事業(yè)的職能特點(diǎn)，正確行使區(qū)域行政管理職能，有條不紊地完成各項(xiàng)區(qū)域行政管理任務(wù)，在國家建設(shè)與政治戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，切實(shí)推進(jìn)行政職能的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

3.切實(shí)轉(zhuǎn)變自身行政職能

在明確確定區(qū)域行政管理職能的情況下，要求政府切實(shí)轉(zhuǎn)變行政職能。在新形勢下，作為政府監(jiān)管市場和宏觀調(diào)控的主體，區(qū)域行政管理部門應(yīng)進(jìn)一步審視自身的職能與功能，站在服務(wù)與創(chuàng)新、國家建設(shè)與政治戰(zhàn)略的高度上，切實(shí)推進(jìn)自身行政職能的轉(zhuǎn)變。

（三）創(chuàng)新區(qū)域行政管理體制

1.建立分權(quán)制衡區(qū)域行政管理體制

將現(xiàn)階段的區(qū)域行政管理職能體系轉(zhuǎn)換成為分權(quán)制衡形式，解決權(quán)力過于集中的問題。職能體系體制的轉(zhuǎn)變能夠從根本上避免腐敗行為，也能夠避免為某一個(gè)個(gè)體或組織提供過多的權(quán)力，這種多權(quán)制衡的模式，能夠?qū)崿F(xiàn)多個(gè)個(gè)體與組織之間相互監(jiān)督、相互制約。在行使區(qū)域行政管理職能過程中，區(qū)域政府往往同時(shí)扮演者決策者和執(zhí)行者的角色，也扮演著管理職能的監(jiān)督者的角色，這種管理模式可以實(shí)現(xiàn)管理決策、執(zhí)行和監(jiān)督的一體化，降低一系列相關(guān)腐敗案件的發(fā)生概率。

2.健全和完善現(xiàn)代化的管理決策機(jī)制

在區(qū)域行政管理體制創(chuàng)新的過程中，管理的決策機(jī)制也是其創(chuàng)新的一部分。管理決策機(jī)制的創(chuàng)新與完善大概分為程序制度決策創(chuàng)新、專家咨詢制度創(chuàng)新及論證制和責(zé)任制三個(gè)部分。管理決策機(jī)制的創(chuàng)新與完善需要保證與中央保持基本對(duì)應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上為區(qū)域爭取更多的自主權(quán)。管理決策機(jī)制的創(chuàng)新能夠?qū)崿F(xiàn)職能體系的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，這也是區(qū)域行政管理職能體系的基本內(nèi)涵和要求。

（四）加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)

公務(wù)員是區(qū)域行政管理隊(duì)伍的重要組成部分，分別在不同的職位上執(zhí)行相應(yīng)的職能。為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域行政管理職能體系的創(chuàng)新，內(nèi)部的執(zhí)行人員需要進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)工作人員的業(yè)務(wù)能力和團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力。通過培訓(xùn)向公務(wù)人員傳達(dá)職能的重要性及工作過程中的注意事項(xiàng)，使其在職能崗位上能夠正確行使權(quán)力、履行職責(zé)，做到依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法。通過完善公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)，深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意識(shí)，提升公務(wù)人員的職業(yè)素養(yǎng)，以此間接推動(dòng)區(qū)域行政管理職能體系的創(chuàng)新。比如，政府可以通過人才引進(jìn)等相應(yīng)的政策，積極鼓勵(lì)外出務(wù)工的優(yōu)秀青年人才、大學(xué)生、退伍軍人、鄉(xiāng)村企業(yè)經(jīng)營者等人才回到農(nóng)村，擔(dān)任基層公務(wù)員，真正打破制度、年齡、行業(yè)等限制，多渠道、多方面選拔優(yōu)秀青年人員擔(dān)任基層干部，優(yōu)化基層干部隊(duì)伍，為社會(huì)主義新農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展輸送綿綿不斷的優(yōu)秀人才。

（五）加快電子政務(wù)職能建設(shè)

在新形勢下，互聯(lián)網(wǎng)科技及電子政務(wù)技術(shù)的水平的逐漸提高，需要構(gòu)建適合信息時(shí)代的政府組織形式。建立行政管理網(wǎng)站，在網(wǎng)站上可以接受市民關(guān)于區(qū)域管理的建議，也可以在網(wǎng)站上發(fā)布相關(guān)的區(qū)域管理決策信息，提高行政管理工作的透明度。另外，可以開放行政管理相關(guān)業(yè)務(wù)窗口，需要辦理業(yè)務(wù)的人員通過網(wǎng)站入口預(yù)約報(bào)名。[3]引入電子政務(wù)職能管理平臺(tái)，既可以節(jié)約時(shí)間成本，也可以降低行政成本。電子政務(wù)管理網(wǎng)站除了處理外部業(yè)務(wù)以外，對(duì)于行政內(nèi)部也同樣適用，例如內(nèi)部決策管理通道，某一項(xiàng)管理決策的審批狀態(tài)都通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)時(shí)跟蹤，保證實(shí)現(xiàn)區(qū)域行政管理的執(zhí)行質(zhì)量及效率的最大化。比如，為了建立敏感和隨時(shí)可用的反饋機(jī)制，各級(jí)政府必須提高對(duì)問責(zé)制和政治敏銳性的認(rèn)識(shí)，并加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)測和核查，建立一個(gè)健全的審計(jì)員甄選、培訓(xùn)、使用及獎(jiǎng)勵(lì)的現(xiàn)代化電子政務(wù)平臺(tái)，并建立一個(gè)高質(zhì)量的、與線下工作互為補(bǔ)充的在線網(wǎng)絡(luò)人才庫。

（六）健全區(qū)域行政管理內(nèi)部監(jiān)督職能

內(nèi)部監(jiān)督職能是創(chuàng)新策略中新加設(shè)的職能，監(jiān)督職能是行政管理中不可或缺的一部分，從事區(qū)域行政管理的工作人員，不論職位、年紀(jì)均可以行使監(jiān)督職能，且監(jiān)督職能沒有時(shí)間的限制，何時(shí)何地都可以執(zhí)行。采用區(qū)域行政管理內(nèi)部監(jiān)督模式，對(duì)于提升行政管理水平有著重要意義。[4]區(qū)域行政管理內(nèi)部監(jiān)督職能具體表現(xiàn)在監(jiān)督內(nèi)容豐富、監(jiān)督層次加深、監(jiān)督手段擴(kuò)展等多個(gè)方面。內(nèi)部監(jiān)督主要是針對(duì)濫用職權(quán)、假公濟(jì)私及違規(guī)程序操作等方面，除了傳統(tǒng)的監(jiān)督方法外，還可以通過電子政務(wù)平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)。

四、結(jié)語

在新形勢下，我國的區(qū)域行政管理職能體系經(jīng)過多年的發(fā)展，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到的作用越來越重要。創(chuàng)新區(qū)域行政管理職能體系，可以從根本上解決現(xiàn)階段區(qū)域行政管理中存在的問題與隱藏風(fēng)險(xiǎn)，提高行政管理效率，更好地為區(qū)內(nèi)企業(yè)和人民群眾服務(wù)。區(qū)域行政管理職能體系的創(chuàng)新是一個(gè)長期持續(xù)的過程，需要通過長時(shí)間的研究與不斷完善，保證區(qū)域內(nèi)的管理體制保有生機(jī)和活力。