關于行政事業單位預算管理問題的思考

鄧攀

（北京國文人力資源有限責任公司，北京 100013）

一、引言

作為政府行使權力的組織機構，如何在順應我國經濟發展新態勢的同時，做好預算管理工作，是行政事業單位需要高度重視的問題。但是，在目前的預算管理實踐中，受各種因素的影響，大部分行政事業單位在預算管理方面還存在預算管理意識淡薄、預算管理制度體系不健全、預算績效評價管理不嚴格等問題，亟須深入研究。

二、行政事業單位預算管理概述

（一）行政事業單位預算管理的基本內容

行政事業單位預算管理是財政部門同行政事業單位的主管部門之間，行政事業單位的主管部門同所屬的行政事業部門之間關于財政資金的分配使用、領撥繳銷的方法、形式，以及責任、權力與利益劃分的基本組織制度。

（二）行政事業單位加強預算管理的意義

1.有助于提高財政資金的使用效率和安全性

實施預算管理時，編制預算、執行預算和預算績效考評等程序，能有效控制和調節單位的財政資金支出情況，從而促進行政事業單位合理分配資金資源，不斷優化財政資金收入和支出結構，在預算執行監督下，提高資金使用效率，優化資金使用效果。行政事業單位在預算編制過程中，需充分考慮本單位各項目實施的可行性、必要性；在預算執行環節，需實時關注財政資金的使用進度；在預算績效考核環節，需結合預算執行結果，考核執行的效率和效果。科學有效地監督預算資金使用過程，有利于防范貪腐現象發生，提高預算資金使用的安全性。

2.有利于提升內部管理水平

行政事業單位的預算管理貫穿運行全過程，也是單位內部控制的重要組成部分，兩者相互促進。加強預算管理，能對單位采購、國有資產管理等進行有效的管理和控制，促使行政事業單位內部控制的效力得到充分發揮。同時，預算管理的執行結果與行政事業單位的內部管理質量密不可分，行政事業單位可以在預算計劃、實施、監督、控制和評價的過程中，實現對各項日常經營活動的監督和管控，從而有效提升單位整體管理水平，推動行政事業單位不斷向前發展。

3.有利于降低財務風險。

科學的預算管理體系對財務風險防控至關重要，對預算資金的收支加強管理，可以確保財務管理的規范性。行政事業單位建立預算管理制度體系和監督體系，能夠對資金的去向進行追蹤和問責；公開預算管理信息，能夠接受大眾的監督，及時發現并解決存在的問題；建立健全預算管理制度，規范預算資金支出流程，使預算資金支出做到有法可依、有據可循、合理高效，降低行政事業單位的財務風險。

三、行政事業單位預算管理存在的主要問題

（一）預算編制方式單一，編制人員編制水平欠缺

目前，大部分行政事業單位的預算編制仍然使用較為傳統的編制方式，由于預算編制時間比較匆忙，預算編制工作量較大，加之預算編制人員缺乏這方面的系統性、理論性知識，對預算的編制方法一知半解，在編制預算時未對項目的可行性進行調研和論證，大部分在上一年批復的預算的基礎上進行小幅調整，即變成本年預算數，編制方法比較粗放。有的甚至為了爭取到更多的財政補助經費，會多報項目或多報項目經費，導致一些項目批復后雖然取得資金，但是沒有條件支持項目的實施，預算執行效率低下。

（二）預算管理意識不強

預算管理要求單位全員皆有預算管理意識，能夠積極參與預算的編制、執行、監督、評價過程。目前，在實際工作中，部分行政事業單位缺乏預算管理意識，沒有深刻地認識到做好預算管理這項工作對單位長遠發展的意義。大部分員工片面地認為預算管理工作只是與數字打交道，僅為財務部門的工作，因此對預算管理工作的參與度不高，這不利于行政事業單位運行成本的控制和預算計劃的順利實施。

（三）預算管理制度體系不健全

一方面，部分行政事業單位缺乏健全的預算管理制度體系，僅在財務制度中少量提及預算管理要求，執行過程中也是參照上級單位制度或者國家政策，沒有結合單位自身發展情況專門制定預算管理制度。另一方面，大部分行政事業單位還缺少行之有效的預算管理監督機制，預算執行過程較為混亂，調整預算的頻次較高。另外，預算執行結果與預算編制目標相偏離，容易導致預算資金閑置或者浪費的現象發生。

（四）預算執行控制力不足

在現實工作中，部分行政事業單位前期編制預算時，采取的方法比較粗放、盲目，預算批復后，由于不具備實施條件等，一些項目預算執行進度緩慢，或者發生預算頻繁調整的情況。還有部分員工在執行過程中缺乏責任心，不按照批復的預算執行，盲目追求預算執行率，只關注資金是否全部執行完畢，不對預算執行過程產生的差異進行分析，也不關注預算執行的效果，加之缺乏有效的監督控制體系，預算執行不盡人意，超預算、預算外情況的頻繁發生，使預算執行嚴重偏離預算目標。

（五）預算管理信息基礎薄弱

大部分行政事業單位的預算管理信息基礎薄弱，尚未建立預算管理信息系統。因此，預算編制、預算執行、預算分析等信息不能得到統一管理，未與財務核算信息系統、業務信息系統實現有效對接，導致負責各部分工作的人員各自為政，只顧自己的那部分工作，缺少信息溝通，成為“信息孤島”，致使預算管理效率低下，預算執行效果不突出。

（六）預算績效管理和評價機制不完善

部分行政事業單位沒有結合單位性質和單位目標，對績效指標值設置的科學性和合理性進行深入研究，加之單位缺乏預算績效考評體系，沒有將預算考評與預算管理有機結合，導致在開展預算管理績效自評工作時，負責預算績效自評的人員為了應付交差，簡單地按照指標值進行賦分。還有部分行政事業單位對預算績效管理的價值缺乏認知，認為只要預算資金按照所列的資金用途合法合規使用即可，無須關注該項資金是否取得了應有的經濟效益或社會效益，導致單位無法通過預算績效評價工作提升預算管理效率，使預算績效評價工作流于形式，進而降低了預算管理工作的整體水平。

四、提升行政事業單位預算管理質量的對策和建議

（一）優化預算編制方法，提高預算編制人員水平

通常情況下，行政事業單位在執行本年預算時，應該提前結合預算執行情況，為下一年的預算編制工作做好準備工作。在編制預算時，尤其需要注意不能單純參照上一年的預算，應當結合行政事業單位的本年決算分析和下年發展目標，調動各職能部門、業務部門預算編制的積極性，使其參與其中。對需要納入項目庫的項目，可對其實施性和必要性進行分析論證，或聘請專業中介機構對項目進行評審，結合可實施的項目的規模，測算出每項費用的支出內容和支出額度，確保預算項目經費編制合理準確，確保預算資金的使用效率得到提高。

此外，預算編制人員的業務水平和專業技能對預算編制工作的質量也至關重要，這要求預算編制人員不斷提高專業技能和水平。行政事業單位可以鼓勵預算編制人員參加財政部等上級主管部門舉辦的預算培訓會，幫助其及時獲得預算管理方面的最新政策，學習到預算管理方面的理論知識，逐步提高自身的預算編制水平，從而提高單位預算編制的質量。

（二）增強預算管理意識

預算管理工作有較強的系統性，是各項預算決策部署落地的重要保障。預算管理參與者應充分認識到預算管理的重要性。因此，行政事業單位的預算管理工作不僅要有領導和財務人員參與，還需要其他職能部門、業務部門的人員參與，要讓每個人都成為預算責任主體。單位可以通過會議、培訓、網絡等方式，向全體員工介紹預算管理的重要性，定期組織全員學習新《預算法》相關知識，及時向全體員工宣傳、普及國家、行業新形勢、新政策，讓全體員工明白單位的預算管理水平與單位的長足發展和員工的自身發展息息相關，從而激勵全體員工投身于預算管理工作。

（三）建立有效的預算管理制度

行政事業單位應當完善內部控制制度，可以將建立一套完整的預算管理制度體系作為內控建設的首要任務，通過制度的建設，規范單位預算管理各方面的工作，提高預算管理工作的效率，降低工作中的風險。例如，通過建立預算編制工作制度，對預算編制依據、預算編制內容、預算編制程序和編制方法進行界定，以保證預算編制的科學規范性和可接受性。應該建立預算授權控制制度，詳細劃分預算管理崗位職權，保證各項工作落實到人，在預算執行過程出現問題時，及時、準確地追溯責任。還應建立預算考評制度，將考評結果納入員工績效考核體系，做到有獎有罰、獎罰分明。

（四）加大預算執行控制力度

為了確保行政事業單位的預算能夠得到嚴格有效的執行，財政部一旦批復，行政事業單位就應當嚴格按照批復的預算執行，對各項收入和支出進行合理安排。行政事業單位應該將預算目標層層分解至各職能部門和業務部門，加強預算執行申請控制，各職能部門和業務部門應當按照分解的預算數提出申請，不應超出可用的預算分解數。應當對預算執行審核審批和資金支付加強控制，規范審批權限和資金報銷流程。應當建立預算執行分析系統和動態監控系統，對預算執行情況和績效目標實現情況實行“雙監控”。建立長效溝通反饋機制，隨著預算資金的執行，加強預算執行部門工作的溝通，組織召開預算執行情況方面的專項會議，對預算執行情況和執行過程中產生差異的原因進行全面深入分析，及時發現預算執行結果有無偏離目標以及預算執行進度等問題，及時糾正這些偏差和問題，找到合理的措施予以解決，以防超預算、預算外支出情況的發生，切實加大預算執行控制力度。

（五）優化管理信息系統建設

行政事業單位應當認識到強大的信息系統平臺對提高預算管理水平的重要意義，充分利用現代信息技術，積極推進預算管理信息系統建設，建立起包括預算編制模塊、預算執行進度控制模塊、預算執行結果分析模塊、預算績效評價等相關功能模塊在內的一體化管理信息系統，并將這些模塊與財務會計核算系統、財務報銷系統以及單位的業務系統進行對接，使各部門之間能夠共享數據和傳輸數據，這對日常工作具有事半功倍的效果。在預算管理信息系統中嵌入監督系統，能規范預算管理流程，提升預算管理效率。此外，行政事業單位還必須對建立的信息系統加裝安全防護體系，以保障數據資料的安全。

（六）完善預算績效評價機制

行政事業單位應當建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。首先，應當結合單位實際情況制定績效評價制度，明確績效評價工作的目標、職責、程序和方法等內容。應當結合單位預算目標和所立項目的實際情況，對績效指標值的設計進行深入研究與論證，以保證績效指標的精準性和科學性。其次，應當在單位內部宣貫預算績效評價制度，向全員普及預算績效評價的重要性，對績效自評工作人員進行培訓，以提升績效自評工作的質量。將績效評價工作與單位考核獎勵制度掛鉤，對預算執行效率較高和效果較好的部門實施激勵，以提高全員的預算管理工作參與度，還需要通過約談、批評等措施，對給單位造成損失的部門予以相應懲罰，以提升全員對預算績效考評的認知。

五、結語

面對國家發展的新形勢，行政事業單位必須提高對預算管理工作的重視程度。行政事業單位需要加強單位內部控制制度建設，帶動單位全體成員參與預算管理工作，增強全員的預算管理意識，規范預算管理各環節的工作，建立高效實用的預算績效評價體系，不斷提高單位信息化水平，提高預算資金效率，努力夯實預算管理工作基礎，貫徹落實國家“過緊日子”的精神要求。