檢察建議司法適用情況分析研究

李紅艷 周 云

（武漢經濟技術開發區人民檢察院，湖北 武漢 430056）

一、檢察建議的適用現狀

2020年，某市轄區兩級檢察機關共發出檢察建議870份，通過普查、問卷、實地考察與個案分析等方式，筆者對某市轄區兩級檢察機關進行了全面的調查，在分析各地檢察建議實施狀況的基礎上，發現其主要有以下特點：

（一）檢察建議的實效日益凸顯，已成為一種重要監督方式

民行檢察部門根據部門職責特點，針對工作中發現的有關問題，向法院等單位發出的檢察建議52份，占建議總數的5．98%，收到很好的監督效果。刑事檢察部門充分發揮審查起訴的職能，對公安機關刑事偵查中出現的問題以及案件質量問題，對法院庭審的監督問題，有比較清醒的認識，對這些問題發出的檢察建議分量重、效果好。公益訴訟部門主要是結合公益訴訟的辦案，發出就個案引出的問題而提出的檢察建議，提出預警預測檢察建議，防患于未然，預防危害公益情況的發生，成效明顯。

刑事檢察部門在查辦刑事案件的過程中發現涉案單位規章制度方面漏洞多，而犯罪分子正是利用這些漏洞或制度不嚴密進行作案的，對此發出的檢察建議具有很強的針對性和實效性。特別是在民行檢察部門和公益訴訟部門，檢察建議已成為檢察機關履行法律監督職責一種重要監督方式。［1］

（二）檢察建議發送對象范圍較廣泛

2020年，某基層檢察院向行政執法機關發出檢察建議77份，約占總數的65．2%，數量最多。其中有75份屬于公益訴訟相關，由于近年來食品藥品類的公益訴訟案件較為突出，故市場監督管理部門所占的比重較大。為確保依法規范地將被判處刑罰的罪犯交付執行，維護司法公正和司法權威，維護社會穩定，該基層檢察院與法院、執行機關之間建立信息聯通機制，經常性地清查相關文書、臺賬，對從中發現的不依法交付執行、交付接收工作中銜接脫節等情形進行檢察監督。同時，到社區矯正機構了解暫予監外執行人員刑罰執行情況，檢察暫予監外執行法定情形是否消失等，進行及時有效地監督。2020年共向轄區社矯局發出檢察建議36份。對區法院財產刑執行中存在未依法交付執行等怠于執行的問題，制發《檢察建議書》監督整改，促使法院及時啟動再清理程序。另外，為保護未成年人健康成長，結合辦案向學校和教育機關發出4份檢察建議，均得到積極回復。其中針對無證幼兒園存在的安全隱患問題發出的檢察建議引發全市專項清理整頓，取得了較好的監督效果。目前，檢察建議的發送對象越來越廣泛，已經成為檢察機關對黨委政府、司法機關、行政執法機關、企事業單位進行法律監督和促進其改進工作、完善規章制度的重要途徑。

（三）檢察建議內容比較集中

根據調研，檢察建議的內容主要涵蓋訴訟監督、公益訴訟、社會治安綜合治理等三個方面。

一是針對訴訟監督方面。該方面的檢察建議主要由民行檢察部門、刑事檢察部門發出。這些訴訟監督部門根據在履行法律監督職責過程中發現的共性問題和具體個案中存在的問題發出檢察建議，如民行部門通過積極工作，適用檢察建議啟動再審程序，暢通了監督渠道；刑事檢察部門針對公安機關偵查活動中的違法和不當行為發出檢察建議，及時糾正公安機關的違法和不當偵查行為。

二是針對個案預防。公益訴訟檢察部門通過辦案和與發案單位座談的形式，了解發案單位的情況，幫助發案單位整改、堵塞漏洞、糾正錯誤，因此該方面的檢察建議主要由公益訴訟檢察部門發出。

三是社會治安綜合治理方面。主要由刑事檢察部門通過辦案較為容易發現案發單位的安全性管理問題、證據的收集問題、辦理同類案件規律性和苗頭性問題，而發出的合理化建議。

（四）檢察建議反饋情況整體較好，發揮了較好的法律效果和社會效果

2020年，某基層檢察院發出的118份檢察建議中，收到回復116份，尚未屆滿回復期2份，回復率達98．3%。從檢察建議被采納落實情況來看，檢察建議采納落實總體較好，無提出異議和撤回檢察建議的情況。檢察建議的措施大部分單位都能采納，并按照檢察建議的要求做了相關工作，并于一定期限內對檢察建議的落實整改情況進行回復，無提出異議和撤回檢察建議的情況。

從實施效果來看，檢察建議在推動有關部門建章立制、堵塞漏洞、消除隱患，發現、糾正和減少違法違紀行為，教育干部、化解矛盾沖突等諸多方面發揮了積極的作用。隨著檢察建議工作的深入推進，檢察建議的實效性日益凸顯。如某市檢察院針對轄區部分醫院在醫療設備采購中受賄現象嚴重、單位存在管理漏洞、監管不力、法律意識淡薄等問題，及時向衛生行政主管部門發出檢察建議，通過“以點帶面”擴大個案預防的法律宣傳效果，收到很好的監督效果。［2］

二、檢察建議司法實踐中的問題所在

（一）對行政執法領域的監督力度較小

除了公益訴訟檢察建議外，基層檢察院的檢察建議大部分都發往公安機關和人民法院，而發往行政執法機關的占比較小，對行政執法領域的監督極少，這說明檢察建議的適用范圍尚有局限性，檢察建議的運用主要還是在訴訟監督領域。檢察機關法律監督的目的是保障法律的統一正確實施，確保國家權力的正確行使。與偵查、審判等權力相比較，其他行政領域更為寬廣，行政權更有被濫用的可能，對其進行監督更為必要。但由于檢察建議的剛性不足，限制了檢察建議監督作用的發揮。值得注意的是，我們強調運用檢察建議對行政執法活動進行全方位監督，并非僅僅局限于對行政執法機關發出檢察建議進行事后監督。［3］

（二）辦案人員對檢察建議重視程度不夠，專業知識相對不足

從統計數據來看，部門之間制發檢察建議不平衡，少數主要業務部門重就案辦案、輕深入問題調研，幾乎沒有開展檢察建議工作，導致該發的建議沒有發出，工作主動性不夠。如某區檢察院刑事檢察部門發出的建議只有2件，這是極不正常的。客觀上刑事檢察案件涉及的行業系統較多，從辦案中發現問題更容易，由于辦案人員存在畏難情緒，對發現涉案單位內部管理混亂、制度欠缺等問題顯得有些漠視，面對專業性問題，很難找出問題所在，提出切實可行的措施，故將檢察建議工作置于可有可無的地位。

（三）文書制作不規范，用語不當

主要是缺少法律文書應有的嚴謹和規范。有的對發送機關簡稱不當，沒有統一的文書編號，有的檢察建議還有錯別字，有的違反了法律文書的用語，甚至還有少數部門為了考核重復制發檢察建議的現象等，更沒有嚴格執行高檢院關于檢察建議書應當報上一級檢察院備案和同時抄送被建議單位的上級主管機關的規定。格式的不規范、重復制發檢察建議，在一定程度上影響了檢察建議的嚴肅性和權威性。亟需以節點控制、動態預警、流程監控等措施，有效防范程序瑕疵，加強案件質量評查，規范文書寫作，提高辦案質量。

（四）司法適用不規范

如果檢察機關作為社會組織參與社會管理的角色恣意擴大化，這將與其法律監督職能的主責主業背離，既不符合自己法律監督權主體的身份，也浪費了司法資源，最終將偏離檢察職能的價值功能。檢察建議書的內容首先是要說明提出檢察建議的原因，只有對原因進行深入的分析，才能使被建議單位心服口服，也才能提高檢察建議的效果。檢察建議書的內容還要包括要求被建議單位回復落實整改情況及時限的條款，以便于對被建議單位的跟蹤與監督，從而提高檢察建議書的社會效果與法律效果。［4］

三、檢察建議適用的法理探討

（一）檢察官權屬的特性表現

其一，獨立性。檢察官由于具有一定的司法性質，履行一定司法職責，均在一定程度上需要確立和保持其獨立性。檢察官的獨立性主要是檢察官在履行起訴、不起訴等具有司法性質權力時適用的一項原則，檢察建議則可以體現個體檢察官的獨立思維。

其二，一體性。為有效追訴違法犯罪行為，必須上下一體，加強指揮與協調，主動行使職權，刑事檢察官發出的檢察建議則有加強協調一體的作用。

其三，專業性。檢察官職業具有法律專業性，檢察官應當由經過專門法律教育、培訓并具有專門法律知識的人員擔任，其從事的職業是在法律領域的專門法律活動。正是上述這些職業特點，決定了檢察官發出的檢察建議必須樹立合乎法治發展趨勢的執法理念。［5］

（二）檢察建議是實現公正執法的必然要求

事實證明，法治理想的實現離不開人的因素。檢察官發出的檢察建議直接關系到檢察機關的公共形象以及檢察職能的公正性、合法性和法律監督的社會效益。檢察官是檢察制度構成要素中最活躍的因素之一，是法治運行的人力基礎，是實現檢察機關公正執法最關鍵的因素，獨立行使檢察權，而檢察建議是檢察權中最基本的組成部分之一。檢察官對案件客觀公正的審查、對檢察建議權力的正確行使，保證了國家法律的統一正確實施，保證了訴訟程序依法有序進行，從而維護了司法公正和社會正常秩序，推動了社會的發展。因此必須要求檢察官具有較高的職業素養，在檢察建議工作中，檢察官素質對公正執法的實現具有決定性作用。［6］

（三）檢察建議是深化檢察改革的現實需要

近年來，檢察機關緊緊圍繞“強化法律監督，維護公平正義”的檢察工作主題，認真貫徹黨中央關于推進司法體制改革的精神，大膽探索，勇于創新，采取了一系列檢察改革新舉措，如檢察建議的行使則注入了新的生機和活力。［7］但是，改革措施在施行初期迅速取得效果后，往往出現停滯現象，甚至出現反復，難以達到改革預定的目標，檢察建議的整體效果沒有出現人們所期望的質的飛躍。重要原因在于，檢察官執法理念的陳舊，監督流于形式，剛性不足。目前，在檢察建議的監督效果方面，公益訴訟檢察職能部門根據程序規定向行政機關發出的訴前檢察建議，在回復整改的質量和效果方面均比其他檢察建議的效果要好。由此可見，要推動檢察建議的深入開展，提升監督效果，維護公平正義，更新執法理念和增強監督剛性至關重要。［8］

（四）強化檢察建議的針對性和可操作性

檢察官處于辦案一線，親自閱卷、核實證據、查清案件事實、制作報告等等，檢察官對案件事實、證據情況是最清楚的，辦案檢察官最容易發現社會矛盾的根源、管理制度上的漏洞和執法行為中問題，檢察官業務素質高低直接影響著案件質量。因此，要進一步提高檢察官職業素能，強化對檢察建議工作重要性的認識，充分發揮檢察干警的主觀能動作用，主動發現檢察建議題材，積極開展檢察建議工作。要一改對類案粗放而單一的監督模式，認真分析同類案件的不同問題、共性里的個性問題，發出檢察建議時提出更加具體的監督意見，增強監督的精準性和檢察建議的可操作性，提升法律監督工作成效。

正確的運用和完備的內容也無法保證檢察建議制發后是否被真正重視和落實，這就顯示檢察機關事后跟蹤、督促的必要性。被建議單位收到建議書后，應當在合理期限內以書面形式將建議是否被采納以及具體情況反饋給檢察機關。要綜合考慮該檢察建議所產生的政治效果、法律效果和社會效果的來進行考評，使檢察建議考評獎勵機制更加客觀公正，能真正起到促進檢察建議制度發展的作用。［9］