新時代推進基層檢察院研究工作問題研究

楊弘年

（烏拉特前旗人民檢察院，內蒙古 巴彥淖爾 014400）

司法體制改革全面突出了檢察官辦案的主體地位，重建了檢察權運行機制，淡化了行政色彩，更新了檢察機關機構設置，使檢察機關各項職能與全體檢察干警工作均進入了新階段，各項工作都必須按照改革要求做出全新的審視和變革。基層檢察研究是檢察業務的重要組成部分，對于輔助檢察決策、推進業務研究、加強人才培養，具有無可替代的價值。面對司法改革帶來的多重挑戰，做好法律政策研究工作，必須樹立危機意識、轉型觀念與創新理念，對工作定位、機制、方法進行全面完善。

一、司法體制改革下基層檢察研究工作面臨的挑戰

（一）主業副業不分和職能作用虛化導致研究室的歷史定位動搖

多年來，雖然檢察機關的法律監督職責范圍不斷變化，內部機構不斷調整，但研究室的組織機構和職能沒有發生變化，它一直是對法律和政策在各種具體業務中適用的普遍性進行研究的綜合業務部門。研究室的主要業務是研究解決檢察業務中的重大疑難復雜問題，主要職責是法律適用研究。［1］

一些基層檢察院的研究室之所以出成績、有地位、領導滿意、上級肯定，說到底是自身定位準、工作主業突出、服務和推動整體工作的作用發揮得好。一些基層檢察院的研究室職責定位模糊、主業副業不分、職能作用虛化，甚至有的人認為研究室是可有可無的部門。［2］

（二）人員分類管理改革造成檢察調研骨干人才流失嚴重

檢察人員分類管理改革特別是檢察官員額制改革，強調員額檢察官主要安排在辦案部門，確立了優秀人才向辦案一線流動的導向，是符合司法規律與檢察工作性質的。但人員流出部門不僅包括司法行政部門，也包括了研究室等綜合業務部門。與檢察調研工作是否屬于司法業務這一質疑相伴而來的是，研究室是否需要配備員額檢察官？［3］

目前，基層檢察院絕大多數都配置了1名檢察官從事檢察研究工作，明確履行職能權力清單。從事檢察研究的同志入額擔任檢察官，絕對不是解決待遇問題，更不是要到其他業務部門辦案，而是要承擔起本院研究室的業務工作。但由于各基層檢察院員額配備有限，特別是人才從檢察調研工作流向辦案一線成為基本趨勢。首先，研究室人才流失嚴重；其次，檢察干警對調研工作的重視程度和參與興趣必將降低，重辦案、輕調研情緒滋長；再次，司法一線檢察干警不僅是辦案工作的主力軍，也是調研工作的中堅力量；最后，人才是第一資源，人才流失與人才匱乏，給檢察研究工作帶來巨大困難。

（三）內設機構整合獨立性與存在基礎已受到挑戰

隨著改革的深入和不斷推進，原遵循行政化邏輯建立的機構設置亟待改革。特別是員額制改革后，部分基層檢察院機構過多、官多兵少、一線辦案力量不足的問題更加突出。開展檢察研究工作，必須毫不動搖地堅持研究室的業務屬性定位，進一步突出主要業務工作的司法屬性。［4］

目前，基層檢察院研究室工作已出現邊緣化傾向，研究室已遭到裁撤，合并到案管部門組建綜合業務管理部門，且部分基層檢察院沒有員額制檢察官專門負責和具體從事檢察研究工作，且還有兼職案管、宣傳、信息、文秘等其他工作。如果檢察研究工作缺乏責任部門或牽頭人組織開展，實質上等同于取消該項職能，必將進一步導致檢察干警檢察調研積極性降低，可能出現院內重點檢察調研工作無從開展，乃至上級重大調研任務無人領受。［5］

二、基層檢察研究工作存在的問題

（一）研究部門存在的問題

一是部分基層檢察院對檢察研究工作重視不夠。二是司法體制改革后檢察研究工作弱化明顯。基層檢察院研究室解體合并到綜合業務管理部門后，部分院沒有專職檢察官從事檢察研究工作。三是基層檢察院檢察研究工作發展極不平衡。主要表現在重點課題的應用、研究成果的采用、優秀研究成果的評選等方面存在較大差距。［6］四是檢察研究工作中重刑輕民問題突出。研究側重于刑事檢察，對公益訴訟、民事行政檢察關注不夠；辦案工作沒有得到有效推進，一些基層檢察院多年未立案開展相關調查研究。五是檢察調研與司法辦案存在融合度不夠。［7］

（二）信息不暢，研究素材來源少

在進行法律政策研究過程中所獲得的案件線索來源，主要指的是檢察機關在進行審查逮捕及起訴案件的辦理過程中，所發現的這些有關的研究類案件線索，還包括當事人對公安機關不予立案，或者立案的決定不服，并選擇向檢察機關提出控告或者投訴等。在司法實踐中，由于被害人和部分群眾缺乏法律常識，不了解符合主張自己的合法權利，單方面的認為維權容易給自己帶來不利的后果，導致其往往會知情不舉或者報案不及時。而司法機關應積極完成研究類案件信息通報制度的建立工作，且進行相應平臺的創建工作，定期在該平臺上及時進行相關信息的共享。然而，從具體推進效果來看并不理想，相應的法律政策研究工作渠道并沒有打開，各種案源問題還沒有得到有效解決。

（三）提前研究辦案問題的現實問題需要

實現法律規范及完善，這是推進監督的基本前提，也是檢察機關是否能正確落實法律監督的重要法律支撐，加強法律監督研究的重要性也就不言而喻。比如在司法實踐中，根據我國《刑事訴訟法》的規定，檢察機關不只是法律監督機關，還承擔著提起公訴的職能，應當引導偵查機關調查收集證據。但是從我國目前的司法體制來看，檢察機關一般不直接參與刑事偵查活動，只是在公安機關移送逮捕和起訴的時候審查案卷，如果需要補充偵查則擬出補查提綱以引導取證。司法實踐中，經常由于偵查人員對庭審意識較差，收集證據不合法或者對某些有效的證據未能及時收集，由于刑事訴訟的不可逆性，可能導致證據不能使用或證據滅失，對犯罪嫌疑人不能定罪處罰。

而根據公檢法機關法律研究工作部門的協作意見，現在公安機關已經開始探索同意檢察機關對刑事案件和治安案件享有調查閱卷權，查閱范圍包括接警記錄和刑事、治安案件卷宗等，檢察機關可隨時或定期到派出所查閱接警記錄和案件卷宗，偵查人員應當配合。所以，加強檢察機關法律監督研究工作，研究法律監督的發展路徑，不只是為監督而監督，在監督的過程中，檢察機關可以積極引導偵查取證，防止違法情況的發生，提高訴訟效率，保證訴訟順利進行。

（四）現行體制制約了檢察研究工作的發展

一直以來，檢察機關是雙重領導體制，不但要接受上級檢察機關的領導，在人、財、物省級統籌以前，各級檢察機關在機構、人員和經費上也要附屬于地方各級政府，沒有獨立的財政經費保障，導致檢察機關在進行法律政策研究時，不免為了協調處理好與財務審計機關的關系，一定程度上犧牲了研究工作的保障和經費。現今，司法體制改革正在全國范圍內自上而下強力推進，監察體制改革也在有條不紊地試點運行，在這種背景下，如何開展并加強檢察研究工作成為檢察機關實現健康轉型發展的重要課題。現實中，尤其應著重加強在環境保護、食品藥品安全、生產安全等直接影響群眾切身利益領域的檢察監督研究工作。

三、新時代強化基層檢察院研究工作的對策建議

（一）建設載體與平臺

1．推進課題制，完善工作抓手。題目選取上定位于司法實踐建立規章制度，提高工作效果。

2．建設載體與平臺，引領調研工作方向。打造調研成果交流轉化平臺，建設兼具實踐性、指導性和權威性的工作載體。一是推進課題制，完善工作抓手。題目選取上定位于司法實踐，工作機制上立足于大調研，工作方法上著眼于機制建設。二是建設內刊轉化平臺，引領調研方向。堅持不懈打造特色品牌，通過刊物規范化、專業化建設與實踐品性培育，引領檢察干警調研方向。三是建設特色論壇，凝聚調研力量與成果。［8］

3．圍繞檢察業務工作開展調研。緊緊圍繞檢察業務工作的重大問題、檢察業務專項工作、犯罪多發領域、新類型案件等開展調查研究，推進解決司法實務中的疑難、復雜問題。要加強對新出臺法律法規、司法解釋的研究，關注執行中遇到的新情況、新問題。要充分利用統一業務應用系統的綜合分析功能，動態關注不批捕、不起訴、無罪、撤訴等核心業務數據的變化，加強類案分析和專項調查研究，發現和推動解決辦案中的普遍性傾向性問題，提出對策建議。

（二）加強隊伍建設

1．加強組織保障。要配齊配強檢察研究力量，確保能夠正常履職；要專門配備有理論、懂業務、勤思考、能寫作的檢察官，保障專人專職從事檢察研究工作。同時，在沒有檢察官專人專職從事檢察研究工作的檢察院，要讓未入額檢察官助理看到希望，在本院員額出現空缺時，及時動員推薦研究人才符合條件的優秀同志參加入額遴選。

2．加強人才培養。不斷創新人才培養模式，培養兼具理論基礎與實踐能力的人才隊伍。一是組織召開調研骨干座談會，對司法實踐中疑難問題、典型案例進行研討，搭建相互溝通、相互學習的平臺。二是建立調研骨干人才庫。建立調研人才檔案，針對性地進行培養與使用。

3．加強專業化建設。通過承擔重大課題研究、參加學術研討、集中培訓、崗位練兵等方式，提高檢察研究人員的問題發現能力、實踐創新能力、研究論證能力、文字表達能力。

（三）建立健全工作機制

1．建立健全領導干部帶頭調研工作機制。要初步形成院領導帶頭，研究部門組織，業務部門支持，檢察干警積極參與的大調研格局。院領導，特別是分管院領導要以上率下，通過申報重點課題等形式，帶頭加強檢察研究，發揮關鍵少數的引領、示范作用，更好地形成領導帶頭開展研究、全院上下共同參與研究的大調研工作格局。

2．建立健全上下聯動工作機制。爭取上級檢察院加強管理和指導基層檢察院檢察研究工作，確立檢察研究重點，確定年度檢察研究主題，優化整合研究資源，形成三級檢察院檢察研究工作格局。建立檢察研究檢察官由基層檢察院選派到上級檢察院法律政策研究部門，上級檢察院檢察研究檢察官由基層檢察院遴選的制度。實行基層檢察院定期向上級檢察院報告檢察研究工作制度。［9］

3．建立健全激勵保障機制。推動建立檢察官業務研修制度，給檢察官安排一定時間脫產開展檢察業務研究，完成相應的研修科目。科學設置評審標準，組織專家、學者對研修成果進行評審，評審結果納入業績評價，記入司法檔案。研修成果突出、對推動實際工作發揮積極作用的，在檢察官晉級晉升時優先考慮。完善優秀研究成果的表彰獎勵制度，定期表彰。［10］

（四）明確“兩法銜接”和案件信息通報制度

完成“兩法”信息共享平臺的搭建工作，實現相關信息的共享。檢察機關要注重與重點行政執法部門（如食藥監、環境等）的交流及溝通，注重進行信息共享平臺的跟進及落實審查監督工作。特別是在發生重大的行政執法事件時，需要積極從行政執法機關等進行信息的收集，而這些機關也要主動及時進行信息的上報等。這對于解決法律政策研究的案源問題非常有效。