我國流域環(huán)境司法保護的司法困境與司法制度構建

方詩斌 裴星星

（1．貴州民族大學，貴陽 貴州 550025；2．華南理工大學法學院，廣東 廣州 510006）

一直以來，國家相關部門對于長江流域的生態(tài)文明建設都非常關注，就比如在2017年時，最高院就圍繞該領域提出了相關規(guī)定與建議，并強調長江流域的相關司法和行政機關應該共同努力，以期維護該領域的生態(tài)環(huán)境。次年，在召開長江經(jīng)濟帶的發(fā)展座談會時，習近平總書記指出該地區(qū)目前的保護法治仍有極大的改進空間，未針對生態(tài)環(huán)境做好協(xié)同治理，導致整個流域無法展開涉及整個流域的完整性管理。2019年，國家相關部門的工作人員組織國內所有人大代表召開相關會議并于會議上針對長江流域的生態(tài)環(huán)境保護工作擬定并審議了相關法律法規(guī)，部分專家、學者、人大代表及官員代表還表示要針對黃河流域制定專屬保護法，基于各個流域展開環(huán)境司法協(xié)作保護是構建生態(tài)文明的重要任務，也是使流域維持可持續(xù)發(fā)展的重要前提。但國內目前有關于各流域的環(huán)境司法協(xié)助仍在發(fā)展階段，各個地區(qū)還在持續(xù)摸索，還處于聯(lián)動性能不夠強，協(xié)同性能不夠深的局面。未來的一段時間內，我們需要理清該管理工作的價值、意義以及其實踐功能，并掌握該管理模式當前的發(fā)展狀況、運行標準，再整理歸納有關數(shù)據(jù)信息，提高機制體制的完善度。在國家政策和法律法規(guī)允許的前提下，建立其有機完整的流域治理體系。

一、流域生態(tài)系統(tǒng)管理的內涵

與生態(tài)系統(tǒng)相關的管理工作重點在于維持該系統(tǒng)的外在完整度和內在協(xié)調性。與此同時，采取相關措施加快社會的穩(wěn)定發(fā)展。這一系列的管理手法及理念，最關鍵的特點為適應性。當某個具有直接相互連接的水系之中各干流和支流途經(jīng)之地所涉地域的范疇便可稱為流域。其主要特點表現(xiàn)為在聯(lián)動關系下又具有復雜的系統(tǒng)交織體系，動態(tài)性、全面性和有機性是該系統(tǒng)一方面的主要特點。沖突性、局部性和無序趨勢又是另一個方面的主要特點，這些特點表現(xiàn)為總體趨勢下的個別特例，也可以理解為共性當中的個性。流域生態(tài)管理工作相關的規(guī)則原則措施和生態(tài)系統(tǒng)方面的相關因素具有一定的相似度，可看出二者在協(xié)同性、適應性以及整體性等方面有著異曲同工之妙。故本文聚焦生態(tài)系統(tǒng)方面的規(guī)則、原則、措施稱為流域生態(tài)系統(tǒng)管理。這種管理多方面的規(guī)則原則所形成的體系可以稱為流域生態(tài)系統(tǒng)管理體系或者體制。因這種管理體制機制作用的對象是生態(tài)系統(tǒng)本身的各種因素，因此，生態(tài)系統(tǒng)本身的變化和發(fā)展決定著管理體制機制的適度變化。當生態(tài)因素發(fā)生變化時，必須根據(jù)實際情況，對管理的規(guī)范做出相應的調整，以便實現(xiàn)制度和實踐的有效銜接，而不至于使得制度的實施找不到現(xiàn)實的依據(jù)。

二、我國流域環(huán)境司法保護的司法困境

目前我國正在基于司法層面探討如何于流域當中展開和環(huán)境相關的司法協(xié)作及有關保護工作，但不管從現(xiàn)存的研究成果或實踐經(jīng)驗來看，仍存在頗多可以改進的地方：

（一）環(huán)境立法并不完善

在圍繞流域環(huán)境展開司法協(xié)作保護期間，必須做好立法支撐，特別是司法協(xié)作保護期間，需先優(yōu)化原先的領域再安排領域，并提供相應的法律保障。這種協(xié)作模式并不是在削弱法律的有效權威，也不是超越法律管轄權的邊界行事，更不是浪費司法資源。而是一種將各種司法資源進行必要適度的有效配置，從而達到一種進行優(yōu)化組合協(xié)同協(xié)調的有機動態(tài)的強化效果。不過必須考慮到司法運作成本和法律本身所具有的區(qū)域、領域、層級等多方面的性質。因為涉及原有法律及司法措施的強化和優(yōu)化、新措施的可行性和必要性、各不同流域局部的措施的有效銜接等多方面的實際問題。就目前的情況來看，與流域環(huán)境相關的司法協(xié)作保護并未頒布相應的法律或司法解釋，這令不同流域進行環(huán)境司法協(xié)作保護時很難保證規(guī)范性。即便展開協(xié)作保護，其體現(xiàn)方式也是相較常規(guī)的備忘錄或意見，此類文件最大的特點是具備宣傳性及引導性，并不具備強大效力，制度性與規(guī)范性也比較差。因此在執(zhí)行的過程中，其所規(guī)范的內容和對象所受到的應有作用力就會相對減弱，相關的措施規(guī)范不易形成一個落地生根的局面，往往出現(xiàn)蜻蜓點水的粗淺效果。總之，如果要于流域環(huán)境展開司法協(xié)作保護，必須先自主協(xié)商，但目前的法律無直接相關流域環(huán)境司法協(xié)作保護的協(xié)商規(guī)范，在執(zhí)行力方面更略微欠缺，就算在某些協(xié)議中針對相關制度加以創(chuàng)新，也會由于沒有法律支撐而運行異常。比如與環(huán)境有關、以環(huán)境公益訴訟為主題的案件就主張集中管轄，雖然推出該管理模式的初衷是為了規(guī)避地方主義，借助專業(yè)團隊處理各種環(huán)境糾紛，但就國內目前的法律框架來看，很少有法律法規(guī)的內容與此類案件直接相關，與集中管轄制有關的規(guī)定更是寥寥無幾。如此一來，就算某些地區(qū)推行了集中管轄制度，也只能以指定管轄方式開展管理工作。但指定管轄的適用范圍非常小，需要根據(jù)實際的案例情況來決定，即因跨區(qū)域的集中管轄并沒有強大的法律支撐，實踐期間也會因此而出現(xiàn)種種運行問題，在各種必備資源配置問題上就會出現(xiàn)推諉或不到位的情況，相應的措施的執(zhí)行力度和信任力度都會大幅度下降。司法協(xié)作保護不僅與程序法相關，還和實體法存在一定關聯(lián)，很多與流域相關的環(huán)境司法協(xié)助都會涉及裁量標準，其目的是突出法律的統(tǒng)一性與適用性。而國內目前的立法體制，市級以上的立法結構于環(huán)境保護層面都具備立法權，但由于每個流域涉及的區(qū)域在立法時都會將所屬地的經(jīng)濟發(fā)展水平、文化狀況考慮在內，以至于每個地區(qū)所擬定的環(huán)境保護措施雖說都圍繞國家政策和法律展開，但在實際落實的過程中在統(tǒng)一標準方面有缺乏。在存在差異的情況下，司法協(xié)作保護也會受到影響。［1］

（二）司法保護主體較少

雖然我國目前設立了與流域相關的環(huán)境司法協(xié)作保護，但其適用范圍小，普遍只能作用于檢察院、法院的獨立系統(tǒng)中，很少有跨部門進行相關協(xié)作，更無法與其他主體或公益組織協(xié)作，［2］如此一來造成流域環(huán)境司法保護主體協(xié)作困難，如果發(fā)生了涉及多個領域的環(huán)境問題，根本無法確保保護效果。進行環(huán)境公益訴訟期間，符合相關要求的政府部門檢察部門及社會組織皆具備起訴權，但跨區(qū)域案件并未擬定相應的協(xié)作制度，很容易出現(xiàn)訴訟競爭混亂或相互推卸責任的情況；如若生態(tài)修復責任中的政府責任落實不到位，其實現(xiàn)概率就會極低。各種與生態(tài)損害相關的賠償訴訟都是以行政商議為基礎，雖然監(jiān)察部門具有監(jiān)督權，但也要在法院及檢察院以及行政部門的配合下，才能順利開展相關工作。在與環(huán)境相關的刑事訴訟當中，需對某個案件進行集中管轄、專門管轄，在主管范圍未發(fā)生變動的情況下，很難展開相關審理工作。所以如果要真正做到與流域相關的環(huán)境，司法協(xié)作保護必須涉及各個方面，需要所有和流域司法保護有關的主體共同配合并制定有效的制度安排，才可達到預期效果。［3］

（三）保護內容生態(tài)屬性少

若要展開與流域相關的環(huán)境司法協(xié)作，就必須先了解流域環(huán)境的特殊屬性，再以此為前提展開相關的生態(tài)建設工作。而現(xiàn)階段的相關司法協(xié)作保護內容涉及范圍還有待擴展，也不具備良好的適應性。相信在不久的將來，此類法律法規(guī)必然會不斷地提高專門性。但實現(xiàn)該目標的前提是如何達到司法協(xié)作保護目標，從目前的各方面情況來看，司法協(xié)作保護的概率極低。因為在流域司法中，很難保證和生態(tài)損壞有關的賠償訴訟及環(huán)境公益訴訟的公益性、科學性，其的法律性衡量標準至今也未統(tǒng)一，而這些都需要通過司法協(xié)作才能處理。另外，如何進行生態(tài)修復、補償，如何保護流域中的生物多樣性等都需要流域中的相關主體發(fā)揮自身的權限職能，運用各類司法措施才能達到預期的生態(tài)利益。［4］

三、我國流域環(huán)境司法保護的司法制度構建

（一）不斷完善環(huán)境立法

若要確保與流域環(huán)境相關的司法協(xié)作朝著高效性、規(guī)范性趨勢發(fā)展，就要構建與之相關的法律框架，具體的體現(xiàn)如下：首先，通過修改與之相關的訴訟法或擬定與司法協(xié)作有關的法律法規(guī)、擴充以往的相關內容，使其不再受限于協(xié)作執(zhí)行、代替調查獲取證以及委派送達等三大范圍，而是運用概括、列舉、嚴禁相結合等立法模式，提高法律協(xié)作的合法性，又能保證恰好的開放效果，以保障后續(xù)的相關司法協(xié)作能構建扎實的法律基礎；其次，還要于國內目前的法律框架中，展開與之相關的針對性修改，采取各種方式推定符合法律規(guī)定的協(xié)定管轄法，以保障流域環(huán)境，在進行各類司法協(xié)作時，擁有足夠的法律支撐；再次，借助司法解釋確定流域環(huán)境展開司法協(xié)作及實踐期間的各種關鍵點與難重點。再根據(jù)法律的詳細內容確定共識性規(guī)則，以此提高司法尺度的統(tǒng)一性；最后，設計出與時俱進的環(huán)境立法模式，推行流域統(tǒng)一立法，使流域周邊的所有環(huán)境保護標準保持統(tǒng)一，以保障流域的完整性，也能起到充實相關法律規(guī)定的作用。如果實際情況允許，可由中央或各個省份構建與之相關的法律法規(guī)，再于整個流域中落地實行；但如果還未達到相關條件，可采取引導或推廣的方式，從流域中不同地區(qū)篩選出具備立法權的相關機關或個體，由其負責進行有關規(guī)章制度的制定與落實。而在這從立法、執(zhí)法、司法的一個體系過程中，所圍繞的中心任務和中心對象就是流域環(huán)境生態(tài)的管理問題。雖然國家已經(jīng)有了《環(huán)境保護法》，可以作為總的依據(jù)和參照，但具體的流域管理問題上，還有很多具體的問題需要具體分析，同時也需要采取具體專門的措施才能起到事半功倍的效果。

（二）多元司法保護主體

以流域中現(xiàn)有司法結構的協(xié)同合作為基礎，基于兩個方面加快多元主體協(xié)作機制的構建進度，首先是由各個司法機關共同協(xié)作，使檢察院、法院及公安機關，以及不同層級的辦案機關相互交流。但有關的司法部門要在精準掌控司法權邊界的前提下和法律法規(guī)的正確運行下，才能配合有關部門加快公檢法三大部門間的協(xié)調聯(lián)動機制，以此展開高效監(jiān)督并維持較高的銜接度；采集或固定證據(jù)、進行案件的協(xié)調與和解工作時，要針對判決過程展開監(jiān)督并執(zhí)行相關義務，采取各種方式進行與環(huán)境公益相關的訴訟處理及糾紛。特別是在處理刑事性質的環(huán)境案件時，更要由公、檢、法三大部門共同配合，著重解決協(xié)同處理流域生態(tài)環(huán)境中的各種犯罪事項，保證司法協(xié)作的銜接性。其次是令司法部門與行政部門相互配合。如果能確保環(huán)境司法的銜接度，即可令法治與治理體系保持統(tǒng)一的協(xié)同性。在進行與流域相關的生態(tài)環(huán)境保護工作時，應令環(huán)境司法和生態(tài)執(zhí)法保持協(xié)同合作，使司法部門與行政主管部門順暢溝通。最后，在各類職權的交叉統(tǒng)籌中，一定要注意處理好共同協(xié)同管理權能和部門自有權能的邊界運行問題。

（三）生態(tài)化司法保護內容

進行與環(huán)境相關的司法協(xié)作時，應重視各種環(huán)境保護工作，而此部分工作的主要特征是公益性質及整體性，還兼具科學技術性。與之存在關聯(lián)的案例［5］會涉及多元主體，還具有保護環(huán)境利益、權利意義及廣泛性等特征。此類案件的涉及范圍除了與社會環(huán)境有關，還與自然環(huán)境息息相關；處理此類案件時，普遍需要運用各種科學技術，且案件中的當事人數(shù)量繁多，涉及多個領域，最重要的是與之相關的法律法規(guī)都具備滯后性。由于此類案件具備以上特征，展開與環(huán)境相關的司法協(xié)作時必須重視此類案件的特殊性，再針對實際案情設置相應規(guī)則，還要為維持生態(tài)文明建設進度、生態(tài)修復或補償制度、維護生態(tài)多樣性等制度提供司法支撐。

四、結語

流域環(huán)境司法保護所面臨的困境是多方面的，這種困難局面也是這類工作的推動所必須面臨的基本問題，不能因為問題的存在就否定了流域司法保護協(xié)同協(xié)作所具有的靈動性和協(xié)調性優(yōu)勢，也不能因為這類問題的存在，就否定流域司法協(xié)同保護體制機制所具有的可行性和必要性。處理好司法資源、司法主體、司法權能的有機優(yōu)化組合問題，使得流域內部不同區(qū)域領域在沖突中協(xié)調、在局限中聯(lián)動、在壁壘中協(xié)同。將多元主體的力量圍繞流域環(huán)境司法協(xié)同保護結合起來，構建一種有機的多元制度體系的秩序樣態(tài)。當然，這種司法制度構建任重道遠，必須結合國家政策、法律法規(guī)的大環(huán)境，依托生態(tài)文明、生態(tài)修復、生態(tài)保護、生態(tài)補償?shù)确矫娴闹贫却胧{動流域內部所有的物質、人力、制度資源，形成有利的統(tǒng)一適應性有機運作模式。